使社区和谐起来社区公共事务分类治理

1使社区和谐起来：社区公共事务分类治理卢爱国摘要：社会和谐是人类孜孜以求的共同理想，也是发展中国特色社会主义的本质要求。社区是社会的“全息缩影”，是社会功能性结构的重要组成部分。国际经验和中国现实决定：和谐社会建设经由社区建设，社区建设途径社区体制改革。然而，社区行政化已成为和谐社区建设的主要制约性因素；学术界对新近出现的社区体制改革模式缺乏深入反思。有鉴于此，本项目以城市社区体制改革为研究对象，秉承“宏观着眼、微观入手”的实证研究准则，深刻剖析目前社区体制存在的问题及其原因，梳理和评析当下出现的社区体制改革模式，并探寻替代性选择。社会系统是由经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制三个子系统所构成的结构性的动态系统。社会系统转型不是直线式转型,也不是均等式转型,而是一个持续地从不均衡到均衡的动态演化过程。中国社会系统第一次转型以经济运行机制转型为主，是政府自我革命与市场发育的双重变迁过程。与政治运行机制主动转型不同，社会运行机制变革显得盲目与被动。中国第一次转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”，要求社会再次转型，开展社会建设，完善中国特色社会主义。单位制解体带来功能外移，社会问题社区化，使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域，意味着和谐社区是和谐社会的基础。和谐社会建设经由和谐社区建设，社会体制改革途经社区体制改革，包括社区社会管理体制改革和社区公共服务体制改革两个方面。从权力和资源分配看，中国城市社区体制改革经历了行政性分权改革和社会性分权改革两个阶段。通过行政性分权改革，产生了“上海模式”，建立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制；通过社会性分权改革，产生了“江汉模式”，逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。“江汉模式”的理念是实现“两个分离”，即在社区社会管理中，实行政府行政管理与社区自治管理的分离；在社区公共服务中，实行政府组织“掌舵”与民间组织“划桨”的分离。然而，“江汉模式”在实际运行中遇到了“体制性问题”，垂直整合、条条运行、部门包办的城市科层体制阻碍了“两个分离”。正是由于“体制性障碍”，“江汉模式”在实践运行以及制度扩散中，并没有完全实现其背后的理念和价值取向。伴随政府职能社区化，社区建设难以走出部门垂直整合和社区居委会被行政吸纳的困境。也就是说，政府主导的城市社区体制改革在价值取向与行为后果上存在冲突和矛盾。这一“政府悖论”的产生有双重原因：从客观上看，“政府悖论”源于路径依赖，权威主义行政体制惯性和民间资源的缺失迫使各政府职能2部门建立排他性的行政系统，吸纳所有社会资源和权力，并垄断性的提供公共服务和开展社会管理；从主观上看，政府部门、社区居委会、居民都是“经济人”，都是有独立偏好的利益主体，我国现行科层体制为利益主体自我扩张和“投机”提供了坦途。社区体制不顺最终导致社区治理绩效低下，公共产品短缺。改革是当代中国的基本特征。社区体制改革是一个持续不断的过程，改革能解决某一时段内存在的问题，但在改革过程中又会出现新的问题，进而又引发后续的改革。江汉区社区体制改革开启了中国政府职能社区化行动，但改革的限度又引发了政府职能社区化失范的“浪潮”。在新一轮社区体制改革进程中，有的城市出于为社区居委会减负目的，在现有体制不变的前提下，探索了四种社区工作站模式。这些模式尽管取得了一定绩效，但都存在限度。公司治理模式实现了社区自治管理与社区行政管理在职能上的分开，有利于避免社区居委会行政化和提高社区行政管理效能；但社区自治管理与社区行政管理在组织上不分，社区行政管理与社区公共服务在组织和职能上也没有分开，难以避免社区居委会边缘化。社站内置模式在社区自治管理、社区行政管理、社区公共服务上都没有实现组织和职能上的分开，尽管有利于避免社区居委会边缘化，提高社区行管理效能，但是难以避免社区居委会行政化。居站并行模式实现了社区自治管理与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在组织上分开，有利于避免社区居委会行政化和边缘化，也有利于提高社区行政管理效能；但是社区自治管理与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在职能上不完全分开。居站分离模式实现了社区自治管理与社区行政管理在组织和职能上分开、社区行政管理与社区公共服务在组织上分开，有利于避免社区居委会行政化和提高社区行管理效能；但是社区行政事务与社区公共服务在职能上不完全分开，难以避免社区居委会边缘化。四种社区体制改革模式分别从不同层次突破了现行社区体制，但没有从根本上超越垂直整合模式，因而必须探寻替代性选择。理顺社区体制需要深化城市行政体制改革，体制改革需要探寻可行路径。植根于中国本土“情境”，借鉴国外公共事务治理经验，走出当下社区治理困境的途径是构建社区公共事务分类治理体系，形成多元合作治理网络。合作首先需要合理分工。社区公共事务分类治理是政府行政管理与社区自治管理、政府组织“掌舵”与民间组织“划桨”相分开的过程，也是对政府包办模式的替代过程。这一过程包括治理主体功能边界的界分、治理主体秩序的重组和治理机制的创新。首先，综合事务属性、责任主体、相近事务合并等三重标准，重新梳理、整合和细分社区公共事务。其次，重新配置政府组织、社区组织、其他社会组织的权力和资源，重塑治理结构，建立“多中心”主体秩序。最后，创新社区公共事务治理机制，根据社区公共产品提供与生产分开原则，不同事务采取不同治理机制，其中社区行政事务采取行政3机制，社区公共服务主要采取准市场机制，社区自治事务采取自治机制。社区公共事务分类治理是规范和推进政府职能社区化，构建服务型政府和培育公民社会的路径选择。导论“和谐”是理想社会的终极目标，实现社会和谐，始终是人类孜孜以求的共同理想。社区是城市居民生活的基本空间，是城市社会的基本单元，是整体社会的一个“全息缩影”。随着我国市场经济的发展和社会结构的转型，社区己成为各种社会群体的集聚点、各种利益的交汇点、各种社会组织的落脚点、各种社会矛盾的聚集点、人与社会的交融点和社会生活的支撑点，其重要性日益凸显。因此，构建和谐社会，重心在基层，基础在社区。社区和谐是社会和谐的基础。社区和谐健康决定了社会的和谐健康。胡锦涛强调：建设社会主义和谐社会，“要从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”然而，目前我国和谐社区建设进程中最为突出的问题是社区体制不顺，包括社区社会管理体制不顺和社区公共服务体制不顺。我国社区体制的前身是建立在计划经济体制基础上的单位－街居制，有的学者将这种管理体制表述为：“在城市街区范围内以单位制度为主体、以街-居制度为辅助，以管理的单向性、行政导向为主要特征，以管理范围和内容的全能性为核心的社会管理体制。”①在这种管理体制下，政府不仅是一个公共权力机构，还是一个“超大型企业”和一个“超大型保姆”。政府的一大特色就是直接参与企业的经营和管理，包揽制订生产计划，调配各种资源，调拨企业产品，负责企业的人事安排和福利分配等等，企业的生产经营直接纳入政府行政管理系统，整个国家变成一个“超大型企业”，各级政府成为企业的资产所有者、管理者。另外，政府也是一个“超大型保姆”，包揽大量的社会服务职能，诸如学校、食堂、医院、文化娱乐设施甚至居民生老病死、家庭纠纷等各种社会问题。②可以说，“大包大揽”是传统社会管理和公共服务体制最为突出的特点。1978年以来，随着市场化改革的推进和单位制度的解体，社会问题向社区集中并沉淀下来，社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域。正是在这种背景下，政府启动了城市社区建设，重构社区体制。但由于政府体制惯性、民间组织缺失和政府偏好等因素影响，政府在很大程度上依然垄断着社区公共服务和社会管理职能。目前社区体制仍然没有脱出“政府包办、行政一体化”的桎梏，其主要问题：一是政府组织、社区组织和其他社会组织功能边界模糊、权责失①尹维真：《中国城市基层管理体制创新》，中国社会科学出版社2003年版，第31页。②陈伟东：《社区自治——自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版，第49页。4衡，各组织缺位、越位和错位严重，组织之间没实现功能分化；二是社区公共事务管理主体单一，政府包办过多；三是社区社会管理和社区公共服务治理机制单一，公共服务供给与生产没有分开。政府包办式社区体制的直接表现是政府组织、社区组织、其他社会组织之间不和谐；其直接后果是社区社会管理和社区公共服务效能低下，社区居民公共产品短缺。因而，使社区和谐起来的关键在于理顺社区体制，进一步推进社区社会管理体制和社区公共服务体制改革。正是在这个意义上，党的十七大报告从构建和谐社会的高度提出：“建立管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。十七大报告高屋建瓴，指出了社区社会管理和公共服务体制改革对社会主义和谐社会建设的意义并从宏观层面为社区社会管理和公共服务体制改革提供了行动指南。但是，如何从实践出发构建社区社会管理和公共服务体制需要学者进一步深入研究。随着中国社会转型和社区建设的纵深展开，社区体制改革逐渐成为一门显学，引起了众多学者的研究兴趣和政策研究者的高度关注。关于社区体制改革问题的研究大致可以概括为四个方面：（1）国外地方政府体制改革与地方治理（社区治理)研究。奥斯特罗姆夫妇、迈克尔·麦金尼斯、B·盖伊·彼得斯等国外学者立足于联邦主义体制和社会结构高度分化的事实，深刻反思政府失灵和市场失灵，对城市地方治理（社区治理）模式选择问题进行了深入的学理分析和经验研究。汪大海、孔德宏、马西恒、伊佩庄、张雅竹、冷熙亮等中国学者立足于我国社区建设启动需求对国外社区治理理论和实践进行了描述性研究。（2）我国社区治理体制变迁解释性研究。雷洁琼、朱建刚、康晓光、丁超、桂勇、华伟、何海兵等学者主要采用单位制理论和市场转型理论解释建国以来城市基层社会管理体制变迁。（3）我国社区治理模式现状与选择研究。费孝通、夏学銮、徐勇、徐中振、林尚立、潘小娟、陈伟东等学者秉承社区研究内在的实证主义学术倾向，密切关注中国社区建设发展，检讨现行社区治理体制存在的问题并力图探索理想的社区治理模式，以推动中国社会改革的进程。（4）我国城市社区区公共服务专项研究。随着经济建设型政府向服务型政府的转型，社区公共服务作为社区治理的重要主题提上日程。主要研究成果有：葛道顺、杨团对大连市社区公共服务社、杨团对罗山市民会馆、高鉴国对社区服务中心、华中师范大学城市社区建设研究中心对城市环卫服务体制的实证研究以及唐忠新对社区服务的理论研究。概言之，目前国内外学术界已经对社区治理研究进行了大量的理论和经验研究，并产生了比较丰硕的成果。这些研究成果所提供的大量信息，使我们对社区治理有了全景式的了解，并成为进一步研究的基础。但同时也存在一些薄弱环节，主要体现在以下两个方面：一是理论研究滞后于实践发展。时至今日学术界还没有建构一个本土化的具有解释力的社区治理理论。对政府职能社区化这一现实问题和5新近出现的社区治理模式，学术界仍未引起足够的关注。二是对政府体制和社区体制综合性研究少。社区治理模式重构是一个综合性的体制创新过程，既涉及政府行政体制改革，也涉及社区自治体制创新；既涉及政府行政管理体制改革，也涉及政府公共服务体制的创新；既涉及市区政府行政体制改革，也涉及街道体制创新；既涉及体制改革，也涉及技术创新和组织创新。但目前社区治理研究成果大多数是单项研究，诸如社区功能、社区居委会角色、社区内部权力关系等方面，对社区公共服务这一具有包容性的研究课题研究成果也很少。正因为如此，目前的研究难以把握如下问题：如何走出社区行政化的困境？政府职能社区化失范的原因是什么？什么才是理想的社区治理模式？如何突破社区管理和服务的体制障碍，建立政府行政管理与社区自治的有效衔接与良性互动的多主体治理体制？上述问题的存在，为社区体制的进一步研究留下了很大空间，而回答这些问题正是本项目的主旨所在。6一、社区体制改革宏观背景：社会再次转型与和谐社