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1MPA（双证）专业基础课公共管理学知识要点注：本文系《公共行政学》（第三版，复旦博学·MPA系列，竺乾威主编，复旦大学出版社）知识要点整理，主要依据各章节后附的复习题，在此基础上结合个人理解和其他参考资料适当增减。整理者：billy5。个人知识有限、时间仓促，难免有不当或遗漏。2绪论公共行政：国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。1、活动主体是国家行政机构，而非立法、司法机构2、活动客体是社会公共事务，而非私人事务3、依法（相对于政治的从属性、执行性）有效（有效性/合法性基础、效率）公共行政的原则、主要功能及其变化1、公共行政原则：（1）法制原则（依法行政）A有法可依、执法必严B在法律框架内，不能凌驾于法律之上C司法独立（2）服务原则A纳税人意识、顾客至上意识B委托人和代理人关系C政府的反应和质量（3）效率原则A有效性（合法性、社会效益和经济效益）B成本效益（4）责任原则A对社会大众负责B对自身行为负责2、公共行政主要功能及其发展变化（1）主要功能A管制功能：权威性和强制性B服务功能：输出公共产品C维护功能：维稳、环境保护、医疗保健D扶助功能：促进经济发展、帮助弱势群体（2）功能变化A消极运作到积极运作：政府管理事务的复杂化、专业化导致行政系统权力的集中和加强B直接运作到间接运作：让私人企业、社会组织承担部分职能，但政府不放弃所负责任C集权运作到分权运作：行政系统内部的变化，体现市场经济体制的要求西方公共行政理论学派及其特征1、古典学派▲威尔逊的政治-行政两分法对行政学独立成为一门学科及西方文官制度建立的意义古立克的组织管理七功能说：POSDCORB（1）法约尔：管理的五职能（计划、组织、协调、指挥、控制）；14项原则（劳动分工、权利与责任、纪律、统一指挥、统一领导、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结）；法约尔跳板（等级制的组织结构中，两个横向部门之间发生问题先自行协商解决，只有在解决不了的情况下才向上报告，再由上级协调，旨在迅速及时解决一般事务，让上级专注于重大问题）（2）韦伯：建立在理性权威基础上的官僚制组织理论（等级制，专业分工，行政管理档案系统原则，明确的程序、规章和制度，专业培训，固定薪酬及按资历、政绩晋升）（3）泰勒（科学管理之父）：劳动方法的标准化与作业方式的科学化、差别计件工资制度、科学培训工人、管理职能专业化、劳资双方合作▲特点：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性（非人格化），把管理对象看作是被动的受支配者和经济理性人、机器的附属物，较少关注人的全面特性及其对管理的影响。2、行为学派（1）梅奥：霍桑实验（以社会人取代经济人、揭示企业中非正式组织的存在、通过提高满3意度和激发士气来提高劳动生产率，开创对人际关系、人尤其是团体人及其行为的研究）（2）马斯洛：需要层次理论（生理、安全、社交、尊重、自我实现，逐级追求）（3）麦（克）格雷戈：X-Y理论（X：人性恶、好逸恶劳、无上进心；Y：人性善、需要鼓励和发挥智慧能力的机会，主张实行参与管理）（4）赫茨伯格：双因素理论（保健/不满意、激励/满意，提倡用工作丰富化来激励）▲特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张管理方式由监督制裁向人性激发、由专断向民主转变。过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视组织的结构、制度的重要性；强调非正式组织，忽视正式组织；强调人际关系和满足人的心理需要，忽视对专业和职位的要求。3、决策学派（1）西蒙：用满意人即有限理性模式取代经济人模式（2）林德布洛姆：渐进决策理论（小小修正，大起大落不可取）（3）埃佐尼：综视/混合扫描模式（理性模式适用于根本性决定，渐进模式适用于非根本性决定）▲特点：决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策；在决策标准上，用“满意”准则代替“最优”准则；组织决策根据其活动是否反复出现分为程序化决策和非程序化决策。4、系统学派（1）巴纳德：社会系统理论（组织是协作的系统，组织构成的三要素即协作的意愿、共同的目标、信息的交流；提出非正式组织概念）；均衡理论（管理在于维持组织与个人之间的均衡）（2）里格斯：生态理论（国情社情与公共行政的相互影响；三大行政模式，即农业社会的融合型、工业社会的衍射型、过渡社会的棱柱型）（2）卡斯特、菲德勒：权变理论（不存在普适管理理论，必须因时、因人、因条件而变化）▲特点：组织是一个由若干子系统组成的整体社会系统；运用系统观点来考察管理的基本职能，以提高组织的整体效率。5、经济学家的贡献（1）布坎南：公共选择理论（在自利的动机、理性的行动、利益最大化的追求等条件下，为保证国家利益的实现，必须依靠选举制度这只政治市场上看不见的手进行代理人的选择；代理理论通过契约形式对代理人的制约与激励；国家要保证选择的自由、交易与合作的自由）▲该理论的核心是政府失败论（市场经济条件下政府干预行为的局限性）；其表现和原因：公共决策失误、政府机构的低效率、政府的扩张、政府的寻租；其对策建议：限制国家权力的增长、减少福利国家的浪费。公共选择理论对我国的启示——A转变观念，摈弃计划经济体制下形成的“政府万能”神话B加快职能转变，建立和发展适应市场经济体制的政治-行政体制C引入市场因素，进行市场化取向的政府管理改革D政府行为法治化，加强政府法治及监督制度建设（2）诺斯：新制度经济理论（制度的起源、构成、变迁、创新，提出制度需求、制度供给、路径依赖；贡献之一在于抓住国家与产权的内在关系，贡献之二在于现代经济学的研究方法论）新公共管理的特征及对其的批评1、新公共管理是20世纪70年代末席卷西方国家的以“新公共管理”为旗号的政府改革运动。市场、企业式的管理取向，目标是以企业精神改造公营部门（提高公共部门资源配置效率，缩小政府规模，削减开支，提高服务质量）。2、特征：4（1）注重结果和管理者个人责任（2）以市场取代官僚组织（3）政府某些职能通过市场承包出去（4）引入私人部门管理方法，以指标衡量成绩（5）把公众视为客户，确立服务标准（6）强调节约，以较少的代价做更多的事（7）引入更多竞争性3、局限性：◆I人们批评新公共管理是意识形态的思想体系，是新自由主义的公共管理哲学，是经济帝国主义向公共部门管理的扩张。II人们批评新公共管理的市场化和管理主义方向，是新市场神话与新泰勒主义，忽视了公共部门与私人部门的本质差别，片面追求效率。III人们对新公共管理改革的各种具体措施(包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等)提出批评。IV新公共管理的内在矛盾，包含了许多价值冲突和价值矛盾。如企业化要求的隐蔽性与民主要求的开放性冲突，公民与顾客冲突，企业自主与民主负责的价值冲突,责任处置和企业要求敢于承担风险冲突等。◆政府不能引入企业的价值，公正、民主、平等而非效率才是政府的首要追求，对经济理性的追求可能会丧失公共精神。4、有代表性的批评意见：主要是来自主张宪政主义的一方邓哈特的新公共服务理论（第三种公共行政模式，VS前两种：传统公共行政模式、新公共管理模式）及下述的七大原则，表明从偏向效率、绩效的管理主义再次摆向注重正义、公正的宪政主义（1）服务于公民而非顾客（2）政府应该追求公共利益（公共利益是目标而非副产品）（3）重视公民权胜过企业家精神（4）思考要有战略性，行动要有民主性（强调公民参与公共政策的制定、执行和公共目标的实现）（5）责任并不是单一的（不仅关注市场，也应该关注法律、社会价值等复杂的责任领域）（6）服务而不是掌舵（公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。）（7）重视人而不只是生产率奥斯本和盖布勒关于重塑政府的十大原则20世纪90年代初，奥斯本和盖布勒在《改革政府——企业精神如何改造公营部门》一书中提到重塑政府的十大原则（企业化政府模式）1、起催化作用的政府，掌舵而不是划桨。2、社区拥有的政府，授权而不是服务。。3、竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去。4、有使命感的政府，改变照章办事的组织。5、讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款。6、受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要。7、有事业心的政府，有收益而不浪费。8、有预见的政府，预防而不是治疗（战略管理、危机管理）。9、分权的政府，从等级制到参与和协作。10、以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革（用市场机制取代传统的行政管制）。转型时期中国公共行政的基本问题及如何解决51、基本问题（1）如何适应市场经济带来的变化（2）如何适应全球范围的新经济社会形态带来的严峻挑战2、必须处理好5个方面（1）政府定位：全能政府到政府在某些领域的退出（2）政府官员：职业化趋势，地位改变，阶段性特点，腐败（3）制度建设和创新：组织结构、领导体制、运作程序（4）依法行政：摆脱人格化管理，司法公正是前提、保障（5）观念更新：更新不合时宜的观念，世界眼光、国际规则6第一章行政组织行政组织：即政府机关。它是一种社会组织，为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。是静态结构和动态过程的统一体。由四大要素组成：物质要素、精神要素、环境要素、目的要素。行政组织的设计原则1、古典组织理论学者（静态结构角度）（1）完整统一原则：简单紧凑、事权集中（2）协调一致原则：组织内部各部门要通力合作与沟通（3）指挥顺畅原则：组织结构的安排力求无障碍（4）管理经济原则（5）事权确实原则2、行为科学理论学者（从结构硬件走向内部人际关系、信息沟通等组织软件）（1）巴纳德：组织权力建立在下级同意基础上、组织与其职能保持平衡关系、注重发挥非正式组织的作用（2）西蒙：组织的建立与决策过程联系起来（3）梅奥：不仅注重法定权力结构，还应注重人际关系群3、权变理论学者（系统、动态的观点）重视环境自变量对组织设计的影响，适应当时的具体情况而采用不同的组织设计，组合成不同的组织结构4、综合归纳（1）命令统一原则（2）精简精干原则（3）效率原则（4）分工协作原则（5）权责一致原则（6）幅度适中原则（7）权变原则（8）法制原则行政组织体制1、首长制和委员会制——根据行政组织中最高决策权所属人数首长制指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责。优点是权力集中，责任明确，指挥有力，行动迅速，易于保密。缺点是容易滥用权力，独断专行，无人监督牵制；行政效能与首长能力密切相关。委员会制指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责。优点是集思广益，处事周全；相互牵制，防止专断。缺点是：责任不明确，易推诿争功，力量有时难以集中；决策迟缓，效率低下；容易泄露机密。◆在我国实行首长制，也吸收了委员制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。2、层级制和职能制——根据行政组织构成单位的功能和性质层级制指行政组织纵向分为若干层级，上下层业务性质相同且有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小。优点是组织系统业务相通，便于沟通领导，权力集中，易于指挥。缺点是上级任务繁杂，缺乏专业分工；下级疲于应付指令；容易造成信息传递失真。7职能制指行政组织横向分为若干部门，每个部门所管业务内容不同且互不统属，但所辖范围大小基本相同。优点是业务专一，责任明确，有利于提高行政效率。缺点是容易排斥集中领导和统一指挥；缺乏沟通，各自为政，难以形成合力。◆目前大都是将层级制与职能有机结合起来，以层级为基础，在每一层级进行职能分工。在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。3、集权制和分权制——根据行政组织权力的使用特点集权制指权力集中在上级机关，下级处于被动受控地位，凡事唯上。优点是标准一致政令统一，便于集中力量，统筹兼顾。缺点是下级积极性不能得到发挥，不能及时处理行政事务，容易导致独裁。分权制指下级在其管辖范围内有较大裁量权，上级不过多干涉。优点是可因地发挥特长处理事务，易激发积极性。缺点是权力分散，上级组织与下级目标有时不一致，彼此分离，甚至造成组织分裂。◆孙中山认为：凡事务有全国一致之性质者，