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1公共行政学整理(2014)第一讲一．公共行政的概念阐释公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。（竺乾威《公共行政学》（第三版）)行政是国家行政机关为实现国家目标和统治阶级利益，依照法律管理国家政务和社会公共事务的执行性活动。(孙学玉《公共行政学》)对公共行政的定义要从以下几个方面去理解：主体、客体、根据、目标取向1.组织视角：公共行政就是立法、行政、司法中的行政。2.“二分法”角度：行政与政治相区分。3.管理角度：协调众人力量达成目标。4.政治性定义：公共行政就是政府的所作所为；公共行政是实现公共利益；公共行政是集体在做个人不能很好解决的事情。5.法律性定义：公共行政就是执行法律；公共行政就是管制。二．当代公共行政的相关理论1.公共选择理论：假设选民、政治人物、以及政府官员都是出于私利而采取行动的个人，研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下如何如何进行互动，以使政治决策符合多方利益，尤其是政治决策不违背民意。2.“新公共行政学”：力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。社会公平和社会正义是公共行政的核心价值，主张建构新型的政府组织形态。倡导社会公平、代表制、回应性、参与和社会责任等价值观，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。3.新公共管理：以现代经济学为理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。其主要内容有：顾客为导向，奉行顾客至上理念；政府职能由“划桨”转为“掌舵”；摒弃等级森严的强势政府，政府管理广泛引入市场竞争机制；通过明确的绩效目标控制、结果取向以及采用私营部门成功的管理手段来提升行政效率；废弃公务员价值中立原则，推行临时雇佣制、合同用人制等新制度。4.新公共服务理论：认为公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。5.治理理论:力求寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动，寻求一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。其主要特征是：治理主体的多元化。主体间责任界限的模糊性。主体间权力的互相依赖性和互动性。自主自治的网络体系的建立。政府作用范围及方式的重新界定。三．公共行政的原则（重点及难点）（一）服务原则：21、正确理解服务政府作为服务的提供者是公共权力的代理者，公民作为服务的接受者才是公共权力的真正所有者；为公民和社会服务是政府存在的目的和合法性前提；政府提供的服务体现民本思想，具有被支配性特点。对于服务接受者而言，是惬意的、自愿的。2、破除错误的服务观：强制服务－随意服务－不平等服务－单一服务3、真正做到：民有所呼，我有所应；民有所求，我有所为。（二）效率原则：1政府活动的有效性（合法性+效益），尽可能少投入多产出（三）公平原则：1.罗尔斯：从分配视角主张结果公平和机会公平。认为利益分配要尽量向社会的弱势群体倾斜（先天有利条件最少的那部分人）；强调具有同样能力的人应该拥有同样的生活机遇。2.诺齐克：基于权利视角提出公平要面对的是人们被给予了哪些权利，当每一个人都依照所被赋予的权利得到了自己所应得的利益，那么这种分配就应该被视为是公平的。3.亚当斯：从比较的视角提出公平，认为个人：结果/投入=他人：结果/投入。4过程：起点、机会、结果公平，5主体范围：组织内部、社会、代际公平6.领域：政治、经济、社会（四）责任原则：1含义：政府行为对社会大众负责；对自己负责，承担失职、失误相应责任2，责任追究：问责启动、主体、范围、力度、救济。（五）法治原则：1.践行法制原则的关键：---明确法的界定与范围，政府必须在法律框架下行使其职能；---力求法的完善性，做到有法可依；---确保法的准确性和正当性，做到有良法可依；---保证法的严肃性，做到有法必依，执法必严、违法必究；2.做到：对私权“法无禁止即可为”；对公权“法无授权不可为”。（六）五项原则的相互关系：服务是理念基础，效率与公平是价值追求，法治和责任是保障第二讲：一．公共物品的界定（与公事管近乎雷同，略）公共使用或消费的供社会成员共同享用的物品。非竞争性，强制性，无偿性，非排他性，二．政府职能定位（即是处理好政府和市场、和社会的相互关系）1.弥补市场失灵（即经济调控、市场监管）；2.促进社会公平（即社会管理、公共服务）；3.政府与社会合作，两者保持良性互动。三．政府职能内容（一）政府职能的界定：是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向。（二）政府职能的属性1、公共性：政府职能涉及到国家大量日常公共事物的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。32、法定性：政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。3、执行性：政府作为贯彻和执行国家意志的机关，其职能具有明显的执行性。4、强制性：政府职能其以国家强制力为后盾，行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使。5、动态性。政府职能动态性取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。（三）政府职能的主要内容1.政治职能：维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。2.经济职能：促进国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。当前政府的经济职能是：围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，推动经济更有效率、更加公平、更持续发展。3.文化职能：为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。主要有发展科学技术、教育文化、卫生体育等内容。4.社会公共服务职能：政府必须承担的其他职能。如社会保障、保护生态环境等。（四）政府职能转变（职能关系、范围、内容、履行职能方式的转移与变化。）1政府职能转移外部转移：将一些原属于政府的职能全部或部分交由市场或社会来承接。内部转移：职能在政府不同层级或不同部门间的配置、调整。如明确中央事权、地方事权，以及共同事权等。（做到责任和权力同步下放、放活和监管同步到位）2职能重心转变由政治统治—》经济发展—》“五个文明”协调发展3履行职能方式转变由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；由微观管理、直接管理转变为宏观管理、间接管理；由注重计划、排斥市场转变为把计划与市场、社会有机结合起来。第三讲一．行政组织（一）含义：为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。（二）构成要素：组织目标+运行的制度、规则+运行的物质、财力保障+权责体系+人员构成+职位构成二．官僚制（一）含义：指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。（二）特征：明确的专业分工，明确的程序、规章和制度，严格的等级制，技术化，职业化。（三）困境：部门分割管理,治理效率低下；组织的封闭、保守与问题治理的权变性要求不相适应；决策权集中于组织上层,造成决策失误。三．行政组织类型及特征4类型：按照职权和管辖范围大小，我国的行政组织划分为中央人民政府和地方各级人民政府；按照工作性质、内容和作用，可将我国行政组织划分为领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关、派出机关。基本特征：---政治性--公共性--法制性---权威性---系统性---服务性---动态性四．行政组织结构及体制（一）行政组织结构框架1、组织规模：即组织的大小。主要特征就是指人数、工作任务的重要性、所辖范围大小和编制多少。由政府编制部门以法律形式规定，是考虑管理层次和管理幅度的前提条件。同时也是决定管理方式的基础。2、管理层次：是一种垂直方向的分工形式，是组织的纵向等级数，层次和等级数目一致。我国是中央政府－省、直辖市、自治区政府－市－县－乡（镇）五级。要坚持适宜原则。3、管理幅度：指一个行政组织或领导者直接领导和指挥的下级组织数目或人员数目。设置要适宜。确定管理幅度时，要考虑：管理者的能力；所管辖活动的相同性程度；被管辖人员的素质；管理的工具（如组织规制的完善程度等）因素；组织中新问题的发生率如何等。4、关于管理层次与管理幅度的关系管理层次和管理幅度在组织结构中成反比关系，两者是影响组织结构形态的决定性因素。如果管理层次多而管理幅度小的组织，其纵向结构成尖塔型形态；凡管理层次少而管理幅度大的组织，其纵向结构呈扁平型形态，两者的管理功能是不一样的：尖塔型：权力集中，控制有力，便于政令统一执行，但不利于发挥下级机关和下级人员的主动性和创造性；扁平型：有较多的分权和较少的控制，便于因地制宜发挥下级机关和下级人员的主动性和创造性；但是较多的分权和较少的控制，会增大松散和削弱领导权威的可能性。（二）行政组织体制1、层级制与职能制：依据行政组织内部各机构功能与性质划分。层级制：又称分级制、直线制或科层制，指行政组织纵向分为若干层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。职能制：又称分职制或分部制，指行政组织同一层级横向划分为若干部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。2、集权制与分权制：按照行政组织上下级职权的大小划分。集权制：指行政组织的一切事务的决定权集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或上级指示办理的组织体制。其优点是：政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。其缺点是：层级节制太严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时处理政务，容易导致机关及个人独裁和长官意志；分权制：指行政组织中的下级机关在其管辖范围内拥有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。其优点是：下级可以因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施切合实际，能适应客观环境的变化，有利于积极性的发挥，还可以防止组织和个人独断专行。其缺点是：权力过于分散，政令不统一，下级组织机关彼此分离，容易产生本位主义、分散主义。3、首长制与委员会制：依据行政决策和担负行政责任的人数的多少来划分。（优缺点）首长制：指行政组织最高决策和管理权力由行政首长行使并负责的组织体制。委员会制：指行政组织最高决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。5五．行政组织设计原则1、法制化原则各国的宪法和政府组织法对各级行政机构的组织结构、编制、职权和领导制度都有原则规定。2、完整统一原则包括三个方面：职能目标要统一；组织机构的设置要统一；领导指挥要统一。3、分权管理原则包括三个方面：纵向层级划分，如我国的五级政府；横向的部门划分，如国务院的财政部、外交部、教育部等；按地区划分，按一定的地域空间划分。4、职责权一致原则依法明确规定各个行政机构的职责范围，避免职权交叉。对行政机构的每个工作人员要规定明确的职务、职权、职责，做到事事有人负责。建立严格的监督、考核、奖罚、升降等制度。5、管理幅度和层次优化原则（参考本讲四-（一）-4）6、精干效能原则按照专业分工、业务归类和分工宜粗不宜细原则，合理划分平行的工作部门。把同类的事务归到同一个部门，撤销重叠机构，合并业务相近的机构；因事设机构、设人，不强求上下对口，也不搞左右看齐。根据工作需要和最低职位数量原则，尽量减少闲职、副职、虚职按照就近审批便民利民原则简化行政机关的办事程序；评估行政经费所带来的社会效益，采取有效手段控制行政经费的使用