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固定资产投资审计2016年9月南京1一、概述(一)问题引入固定资产投资审计工作发展历程：1983年至1988年——建设资金的合规、合法性审计。重点开展了“自筹建设资金审计”、“施工企业年度财务决算审计”。1989年至1994年——投资项目的全面审计。建立了国家重点建设项目在建审计及竣工决算审计制度。1995年至今——项目审计和资金审计相结合。探索开展了绩效审计。1998年至今——启动质量审计2（二）审计和建设项目审计审计是由独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对受托经济责任的履行情况进行经济监督、经济鉴证和经济评价，以促使受托经济责任得到全面有效的履行。建设项目审计是指由独立的审计机构和审计人员接受委托或者根据授权，依据政策法规和相关的技术经济指标对建设项目建设活动过程进行的技术经济审核、监督和评价，以促使建设活动过程中的受托经济活动得以全面有效地履行。3（三）审计的主体与客体1、审计的主体42、审计客体审计客体即审计的对象，建设项目审计的客体为建设单位。必要时，经上级主管部门等有权机关授权、建设单位协调，可延伸审计勘测设计、监理、施工、物资供应等参建单位。审计授权或委托人：法律、业主。5二、建设项目决策阶段审计引例：某审计报告有关10户中央企业原领导人任期经济责任审计的两个数字耐人寻味：这项审计共查出转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额16亿元，而由于决策失误、管理不善等造成的损失却高达145亿元。6“决策失误怎么了？经营不善怎么了？钱又没放进我的口袋。”这是当前许多领导存在的思想观念。他们认为，效益问题不是违法问题，只要财政、财务资金的使用是合法的，就无可厚非。效益问题长期以来很难像腐败问题那样引起人们足够的重视。然而，正是在这所谓“合法”使用的背后，脱离现实、过分超前、盲目、轻率的决策，像黑洞般悄悄吞噬着财政资金和国有资产，给社会、给环境带来了巨大的负面影响。“决策失误往往是最大的失误”。投资项目决策的科学性、合理性对项目效益具有决定性的意义。项目决策阶段的成本占工程总成本的5%，对总成本的影响却能达到85%。重点审查项目立项程序，防止违反决策程序、擅自立项行为的发生；审查项目前期论证工作的充分性；重大项目决策应该透明化、民主化，促进有关部门规范投资决策程序。7案例：某审计机关对某A省XX高等级公路建设项目实施跟踪审计，第一阶段将项目的前期规划、决策阶段工作的真实性、合法性和效益性做为审计重点和审计主要内容。跟踪审计发现，项目在前期阶段存在以下问题：1.A省B地级市的城市土地规划与交通规划缺乏衔接统筹。审计人员查阅了大量与项目有关的交通网、土地、城市发展等规划，并将相关项目建设数据进行横向比对，发现由于土地规划和交通规划分属不同部门编制，XX高速公路项目虽已列入《A省高速公路网规划（2004-2030年》，建设里程54.9公里，但截至2012年3月，B地级市有8.8公里改线路段仍未纳入该市土地利用总体规划，导致土地用地指标紧张，影响交通基础设施建设。2.项目可行性研究报告数据造假，影响项目评审的真实性。该项目可行性研究报告中投资回收期为13年，可行性研究报告获得了A省发展改革部门的批复。对该省发展改革委延伸审计发现，该项目立项前进行了项目评估和评审，评审单位为该委下属的一家咨询公司。审计人员拿到评估报告与可行性研究报告仔细对比后发现，评审报告中的数据与可行性研究报告中的数据完全一致，通过调阅咨询公司账目后发现，该公司评审过程中仅派出2人，工作了3天，但结论中却有一周的车流量等统计数据，并且无现场原始记录。据此，审计人员认定该咨询公司在项目评审过程中弄虚作假。8三、设计准备与设计阶段审计（一）设计招、投标文件审核审计重点关注建设单位是否按规定对设计项目进行招投标，是否存在应招标而未招标；审查招投标程序的合法性及操作的规范性，审查投标单位资格，项目的设计者是否具有相应的资质；审查设计合同的完备性；设计周期是否合理。9（二）设计文件质量审计1、工程的质量标准是否合理，是否满足项目目标的要求2、设计是否符合规范的要求，特别是强制性的规范。3、设计文件的完备性、设计深度和设计成果数量是否满足要求；设计文件的正确性、各专业设计的协调性，设计文件是否易于理解、直观明了。4、技术设计是否考虑到施工的可能性、便捷和安全性。5、设计中是否考虑到将来运行、维修、设备更换、保养的方便；设计中是否考虑到运营的安全性、方便和运行费用的高低。6、设计单位是否按规定作多方案的对比分析，对多方案进行论证和优化，进行全面技术经济分析，最后选择优化的方案。7、施工图是否经有资质的设计审查机构审查通过。10（三）设计概、预算的审计审核概、预算内容是否真实；概、预算的计量、计价是否正确合理；是否超过批准的估算计划。11案例：某市级审计机关对该市污水处理厂进行第一阶段跟踪审计，考虑到该项目处于建设初期，审计组将勘察设计情况作为本阶段重点跟踪审计内容之一。审计组调阅了勘察设计委托合同，勘察设计成果文件等资料，分析发现，该污水处理厂设计费用很高，相对整个工程造价所占比例远高于一般的污水处理项目。同时，审计组对建设单位财务资料审计发现，该项目设计费用分别转给了2家不同的设计单位。这是一个不寻常的现象，一般非重大工程建设项目主要由一家单位进行设计，为何该污水处理厂的设计费却转给了2家不同的设计单位？审计人员通过调阅招投标资料发现，该设计工作在未经公开招标（仅履行了邀请招标）的情况下发包给了甲市政设计院，并签订设计合同，合同中已包括全部内容。但建设过程中，该建设单位又与另外一家乙市政设计院签订设计合同，对其中一部分内容进行重新设计。12通过查询建设单位设计审查会议纪要时发现，甲市政设计院声称污水处理厂的某分部分项工程设计自身技术实力无法完成，需从外部引进技术，将该设计内容分包给了一家号称拥有先进技术的民营设计院，由建设单位直接向民营设计院拨付设计费。同时，因该民营设计院不具备资质，且院长为乙市政设计院的副院长，该民营设计院又与乙市政设计院签订了转款协议，由乙市政设计院与建设单位签订前面提到的另外一份设计合同。审计组最终查实设计单位违规将设计业务分包给不具备资质单位的问题。13四、招投标与合同签订阶段审计（一）建设项目招标投标概述1、建设项目招标投标的概念招标投标，是指采购人事先提出货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为。招标投标的应用范围极为广泛，它涉及建筑市场、政府采购、医药市场、证券市场、会计审计服务市场等等。招标的属性是竞争、核心是公平正义。142、建设项目招标投标的特点建设项目招标投标的最大特点是公开、公平、公正和择优。目前在我国固定资产投资体制中实行招标投标制，一方面，达到的节资增效，缩短工期，保证了工程的质量，提高了经济效益；另一方面，实行公开、公平、公正的市场竞争机制，增加透明度，减少贪污腐败。15（二）招标投标中存在的主要问题1、建设单位采用多种方式规避招标。2、招标方搞假招标，“明招暗定”；投标方相互串通搞“陪标”或者与招标人串通投标方之间“陪标”。3、招标代理机构不规范。4、投标方有意压低标价或者故意串通哄抬标价投标。5、招标程序不规范6、对投标单位资质审查不严，业绩造假，挂靠投标现象较为严重。7、行政干预严重，招标单位、评委、政府有关职能部门负责人和业务人员存在收受投标方贿赂的职务犯罪现象。8、评标定标缺乏科学性（评标方法不科学、评标时间过短、评标委员会组成不合理）。16（三）招投标与合同审计1、招标前期审计要点（1）检查招标项目是否具备相关法规和制度中规定的必要条件。（2）检查标段的划分是否适当。（3）检查招投标的程序和方式是否符合有关法规和制度的规定。（4）自行招标的，检查是否具备自行招标的资格，委托招标的，检查被委托单位是否具备招标代理资格，检查委托招标收费是否合理，是否签订委托合同。（5）检查是否依据相关规定，向政府建设行政管理部门或上级主管部门申报招标、备案事宜；应履行审批手续的，是否取得批准。（6）招标人采用公开招标方式的，是否按规定发布招标公告，招标公告是否按载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、招标项目的内容、规模、资金来源、实施地点和时间以及获取招标文件的办法、对招标人的资质等级的要求等事项。（7）是否存在以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或对潜在投标人实行歧视待遇的情况。（8）审查资格预审是否公正、是否按照资格预审公告规定进行操作，招标人资格预审时是否存在超出资格预审文件中规定的评审标准、提高资格标准。172、招标及招标文件的审查（1）招标文件内容是否齐全，是否包括了招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款，是否全面、准确的表述招标人的实质性要求。（2）检查招标文件是否符合现行法规、规范的要求。（3）招标人确定的工期是否合理。（4）招标文件是否含有要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。（5）招标人对已发出的招标文件的澄清或者修改的时间是否符合相关法律规定，招标人给予投标人编制投标文件所需要的时间是否合理且符合相关法律法规规定。（6）检查是否规定组织投标人进行现场踏勘。（7）检查是否将答疑以书面方式通知所有购买招标文件的潜在投标人。183、开标、评标和中标的审查（1）投标文件的递交与接收是否符合要求；开标的时间地点及宣读内容是否与招标文件要求一致；参加开标会议的代表资格是否合格。（2）评标委员会组成审查。（3）废标的处理是否合理。（4）评标标准的执行情况，评标报告的签字是否齐全、评标委员会推荐的中标候选人是否符合规定。（5）中标通知书的发出是否符合规定。（6）是否存在投标人相互串通投标或者与招标人串通投标，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的情况。194、对中标单位资质的真实性、合法性审计结合招标文件重点对中标单位是否是法人或是依法组建的经济组织；资质是否符合招标文件的要求；进一步审查中标单位的技术力量和财务状况，是否是投标单位中最佳单位。205、签订合同审查（1）是否在规定的时间内签订合同。（2）是否以招标文件和投标文件的主要内容为原则签订合同，合同是否有悖于招标文件的实质性内容。（3）签订合同的主体如是法人单位的分支机构，是否办理了授权手续。（4）合同内容是否完整，是否存在肢解、违法分包、转包的现象。（见《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法》（建市〔2014〕118号））21案例：某审计组在对某集团公司合资建设的XX发电厂跟踪审计中，在前期招标投标跟踪审计基础上，本次跟踪审计重点关注招标后的合同签订情况。审计组调阅了招标、合同台账以及招标投标、合同文件等资料，审计发现：1.签订虚假合同套取资金。跟踪审计时，审计人员对项目施工合同情况进行审查，并与招标台账进行逐一核对，并同时调取相应的招标文件、中标单位的投标文件。审计发现，建设单位在主体工程招标投标过程弄虚作假，将中标人以820万元价格中标的“设备材料代保管”项目与实际投资约37万元的“库区规划及建设”项目合并，并以1898万元的高价直接发包给某集团公司所属三级公司。该三级公司又以870万元的价格，转包给中标人的下属多经企业，获得差价1028万元，并将其中399.5万元转给某国有企业总经理控股的私营企业，部分资金被私分。审计指出该问题后，被审计单位及时清理了参建单位，处理了相关责任人，完善了制度，避免了同样问题再次发生。222.中标单位以劳务分包的名义，进行违法分包工程。审计人员对签订劳务分包合同的单位进行审查发现，2个土建中标单位将造价合计8379.13万元的工程违法分包给8家公司和个人，且上述公司均无施工资质，有2家公司甚至是为承包工程而临时成立的劳务公司。审计指出该问题后，被审计单位积极进行整改，对中标单位发出书面整改通知，并责令及时纠正分包问题，清理无资质的施工队伍，会同设计、监理等单位，对已经完工的部位进行全面质量核查，同时要求相关参建单