公共危机治理的两个理论追问

公共危机治理的两个理论追问——“何以必要”与“何以可能”胡象明，唐波勇（北京航空航天大学公共管理学院北京100191）[摘要]本文紧紧围绕公共危机治理“何以必要”与“何以可能”这两个问题展开分析与考察，认为在伴随全球化到来的风险社会中，公共危机治理的转型不仅必要，而且可能。公共危机的特性以及传统的政府危机管理模式自身所固有的缺陷，已使得国家单中心治理模式日益式微，必须向现代的公共危机治理转型。与此同时，公共危机治理的利益相关者模式也为公共危机治理的转型提供了一个可操作性的行动指南，它要求在公共危机治理的过程中充分发挥各利益相关者的能动性与合作精神，实现公共危机的复合治理。[关键词]公共危机治理；何以必要；何以可能“公共危机治理”是近年来国内公共管理学界提出的一个新理念。[1]所谓公共危机治理，在其浅层意义上，追求的是通过构建政府与公众互动、彼此沟通的具有广泛包容性的柔性的危机治理系统，从而能够找到化解公共危机的昀优路径；而在其深层意义上，则是通过公共危机治理的过程造就具有公共参与能力和公共精神的公民和公民社会，从而昀终实现权力向社会的回归。①这一命题的提出，着实让人眼前一亮。因为，在一个公共危机日益成为政府行政环境的常态，公共参与日益勃兴的现代信息社会，政府能否在有效地化解公共危机的同时，实现政府与公众的良性互动，引导公众热情而不失理性的参与公共事务，并昀终塑造成熟的公民共同体和发达的公共精神，这无疑是一条富有时代气息的应对公共危机的研究路径。然而，作为一种新的概念框架，理论界和实务界对公共危机治理这一理念还存在很多分歧和争论。我们认为，分歧和争论本身并不是坏事，这些分歧与争论至少表明，在学理层面，仍然有必要对公共危机治理这一理念进行进一步的阐释和论证。基于此，本文将紧紧围绕公共危机治理“何以必要”与“何以可能”这两个问题展开理论追问，以期能够引起学界对这一问题的重视和深究。一、公共危机治理：何以必要自“9·11”和SARS之后，国内外无论是理论界还是实务界，都对公共危机以及公共危机管理保持了高度的关注。理论界认识到，在现代社会中，由于环境自身的动荡性以及科学技术的发展为其所注入的更多的不确定性，公共危机随之成为了社会环境的常态，人类正生活在文明的火山上。[2]但是，迄今为止，国内的学者大多只提政府危机管理。这表明我国目前在危机管理的理论研究和政府实践上，都是以政府为单一主体、自上而下、管制与命令为主导的方式，传统的“管理”思想贯穿危机应对的始终。在实务界也不例外，政府应急管理组织体系的基本架构，也是建立在政府危机管理的概念框架之下的，是以传统的管理思想为基础的。然而，“对公共事务的管理不仅仅限于建立机构、执行法规、组织政治生活，也不仅限于政府机构的管理”[3]。因此，当前政府危机管理组织体系中的现实制度安排存在着诸多的缺陷。作者简介：胡象明（1959—），男，湖北崇阳人，北京航空航天大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师、法学（政治学）博士，主要从事公共政策与安全应急管理研究。唐波勇（1980—），男，湖北咸宁人，北京航空航天大学公共管理学院公共政策与管理专业博士生，主要从事公共政策与安全应急管理研究。①到目前为止，国内公共管理学界对公共危机治理概念的界定还比较模糊。这本身就从一个侧面说明了公共危机治理这一新理念还有待进一步的探讨和研究。本文作者在阅读和梳理相关文献的基础上，从治理和善治的视角切入，给出了自己对这一理念的理解。5·12汶川大地震中抗震救灾的经验表明，传统的政府危机管理模式已不适应全球化、信息化时代应对公共危机的新要求。如何规避当前政府危机管理模式中的缺陷以更好地应对日臻复杂和日益频发的公共危机呢？治理和善治理论或许就是科学、合理的应对策略。众所周知，治理和善治理论已经在当今公共危机管理的理论研究过程中日益凸现出理论核心地位。按照全球治理委员会所做出的权威界定，“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们利益的协议”[4]。具体到公共危机管理领域，当今世界各国在公共危机管理中越来越多地吸纳来自政府外部的力量，因为有限政府原则要求公共危机管理主体的多元化，基于公开、直接参与的民主原则也要求公共危机管理主体的多元化；在全球化的今天，公共危机管理主体的多元化是不可违逆的趋势。在现代多元参与决策的主体网络系统中，虽然各个主体在空间上呈离散状态，分布在社会的各个角落，但是，他们能够通过彼此之间频繁互动而形成应急决策的整体合力，用动态的协作网络替代传统政府组织中机械、僵化的刚性组织层级。[5]从传统的政府危机管理向现代的公共危机治理转型，既是理论与实践发展的必然要求，也是应对日臻复杂和日益频发的公共危机的前瞻性需求。首先，公共危机自身的特性决定了其应对主体应该是多元参与决策的网络系统。公共危机按照其发生机制可分为两类：一是“能量积累型”，例如地震、活火山爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来，又如泡沫经济的虚假价值不断积累，直至突然崩溃。如我国今年发生的5·12汶川大地震；二是“放大型”，例如美国次贷危机事件，一国危机引起“级联放大”效应，导致全球经济受到影响。这两类突发性危机事件都有一触即发的特点，也有能量积累放大效应，即“能量积累越多，放大倍数越高。[6]与此同时，由于现代社会系统本身就是一个动态的开放的复杂巨系统，具有集聚性、关联性、非加和性等特征，孕育着纷繁复杂的不确定性因素，这使得公共危机具有随机性、不确定性、复杂性、多样性的特征。此外，在随着全球化出现的风险社会中，任何时点发生的局部危机由于技术网络的扩散效应，都有可能很快成为公众关注的焦点而转化为全球性的公共危机，由此也使得公共危机具有全球性特征。面对如此高度复杂和动态的公共危机情景，单一的政府组织显然不具有应对危机所需要的各种知识、信息、技能和资源，因而必然要求越来越多地吸纳来自政府外部的力量，用动态的协作网络替代传统政府组织中机械、僵化的刚性组织层级。其次，传统的政府组织只能对危机做出被动的“刺激—反应”应对行为，其在知识储备、信息处理、环境感应力等方面的缺陷使其在化解公共危机的过程中往往显得力不从心。而且，很多公共危机本身就是源于政府自身所作出的日常决策，这种单一的危机管理主体由于政府组织自身的缺陷而成为了危机管理与决策的掣肘。[7]传统的政府组织在公共危机的应对过程中表现出来的弊端主要有：一是组织惰性带来的危机意识缺失。传统的政府组织在其形成过程中的强大惯性带来了组织的惰性，使其对不确定性有一种近乎本能的拒斥，管理者普遍缺乏危机意识。因此当危机不期而遇时，要么茫然不知所措，要么只是大张旗鼓地以“运动”的方式进行被动式反应。二是组织封闭导致信息鸿沟。传统政府组织中的行政官僚对外为了维持组织边界，对内为了加强在权力金字塔中的权威，总是想方设法地控制各种信息。而官僚组织有意无意对信息封闭使得信息出现真空，各种关于危机的流言和传闻则大行其道。这无疑会影响本来就已惶恐的公众的预期，危机也就由此具有了自我实施的功能，昀终带来严重的社会动荡。三是信息处理的瓶颈潜伏着危机。传统政府组织中的权力受到官僚组织层级节制和规则的严重制约，权力与信息转换的时滞导致政府危机管理往往错过昀佳的处理时机。四是条块分割难以形成整体合力。眼下的政府管理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别。“职权要分割，每一级的治理都要以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。人与自然隔离，经济和社会隔离。这个隔离的原则在公共机构的运作中所分的层次更细，政治与行政要分离，领导和执行要分离，实施和评估要分离。对明晰的追求，出发点是良好的，即需要区分权力，明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，仅在一个层次上处理，由一个行动者处理，这种明晰就成了效率的障碍。”[8]在危机情景中，由于各自权限、偏好等的不同，导致部门之间、地区之间的相互沟通与协作难以形成，造成各自为战的局面，不能有效发挥整体的合力，“每一个涉及许多管理部门的行动，不但不被看做为相互丰富和合作的机会，反而立即被看成引发冲突和竞争的新领域。”[9]因此，抓住危机的契机进行机制体制创新，构建多元互动、彼此沟通的公共危机治理结构也就成为了应对危机的必然选择。昀后，公共危机影响的是广大利益相关者（stake-holders）的共同利益和共同的价值观，按照利益相关者理论，它要求在公共危机治理的过程中充分发挥各利益相关者的能动性与合作精神，实现公共危机的复合治理。利益相关者理论是经济学研究尤其是企业理论和公司治理研究中的一个热点领域，它的发展是一个从利益相关者影响到参与公司治理的过程。利益相关者理论从20世纪80年代中后期在国外就取得了长足的进展，应用的领域也不断扩大，其中就包括公共危机领域。众所周知，公共危机影响范围大、涉及公众层次复杂且面广，威胁的是社会的公共利益和相关利益者的共同利益，各利益相关者基于自身利益的考量都要求在公共危机的治理过程中发挥其积极作用且承担相应的责任。而且，风险社会和全球化带来的公共危机是全方位的，无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担应对风险的重任。要减少国家单中心的治理失效，不仅要提高国家的治理能力，改善治理的方式，更重要的是要对各利益相关者的需求进行感知并整合分布在社会各个角落的利益相关者的力量，充分发挥它们各自的功能和作用，以弥补国家治理能力的不足和缺陷。这样才能为化解公共危机提供可持续的治理基础。[10]因此，构建一个各利益相关者有序、有效参与，权利与责任相匹配的风险分摊机制就成为了公共危机治理中的题中应有之意。二、公共危机治理：何以可能上面讲的是公共危机治理“何以必要”的问题。下面将进一步阐述公共危机治理“何以可能”的问题，换句话说，也就是公共危机治理这一分析框架的建构路径。众所周知，在随着全球化而出现的风险社会中，公共危机影响的是广大利益相关者共同的利益和共同的价值观。比如自然灾害、环境污染、生态破坏，它们危害的是每一个相关个体和组织的利益，难怪有人大声疾呼：在环境污染、自然灾害等公共危机面前，真是人人平等啊！如在我国5·12汶川大地震中，无论是身家千万的富豪和政府官员，还是平民百姓，都一样深受其害。因此，各利益相关者基于自身利益的考量，都要求也能够在危机的治理过程中发挥其积极的作用并承担相应的责任。由此观之，无论是基于危机特性（随机性、不确定性、复杂性、多样性、全球性等），还是基于公开、直接参与的民主原则，在全球化的今天，公共危机治理主体的多元化都是不可违逆的趋势。[11]在公共危机的应对过程中除了处于核心地位的政府组织外，还有基层社区、公司企业、家庭个人等利益相关者。他们运用现代的信息与网络技术，形成的一个资源互补、权力分享、风险共担、彼此依赖的动态自组织网络系统。其中政府组织仍然是公共危机治理中“对资源和价值进行权威性分配”以全面引导有效应对危机的核心主体，在公共危机治理结构中发挥着主导作用，并力图把各种各样的利益相关者有机地整合起来，围绕着一个共同的规划和目标有条不紊地开展工作。但是，政府组织已不再是传统的政府危机管理中的单一行为主体，危机治理过程中政府组织还必须吸纳包括非政府组织或非赢利组织、企业公司和事业单位、基层社区、居民家庭、跨国NGO等在内的利益相关者参与到化解公共危机的进程中来，与他们进行协作与沟通，从而形成多元组织、多重层次和多方利益相关者共存共荣的公共危机治理利益相关者模式，充分发挥利益相关者的能动性和合作精神，实现“复合治理”。②在现代社会，各利益相关者之间通过相互支撑、制衡并弥补彼此的缺陷，为整个社会提供稳定的预期，使个人、团体等行为主体能够对自己的各种行为作出有依据的判断。一种运行良好的公共危机治理利益相关者