政府创新与我国城市治理模式的选择

政府创新与我国城市治理模式的选择王佃利(山东大学政治学与公共管理学院,济南250100)[摘要]政府创新是一个系统的过程。政府创新体系可以分为不同的层面,城市治理模式的选择是政府创新在城市政府中的体现和应用。基于治理理论基础,城市治理模式的主要内容体现在创新空间的调整、政府行为的规范、治理体系的完善等方面。[关键词]政府创新;城市治理;复合行政政府创新体现在各个方面,从公共管理的角度来看,主要有政府职能转变、行政体制改革、行政机构改革和管理方式的变革。这些内容都已经渗透到中国社会变革的方方面面,对城市发展来说,就体现在城市政府治理模式的更新上。城市发展已经成为中国发展的核心和动力源,城市治理模式选择关系到中国政府创新的成败。本文主要探讨我国政府创新对我们城市治理模式的影响,分析我国城市治理模式变革的前提、目标和途径。一、政府创新体系的理解对于政府创新体系的理解,许多学者都已经进行了探讨,并且提出了许多分析框架,本文主要从以下几个方面进行分析。首先,政府创新行为是一种自主性行为。只有在独立的、具有充分自主性空间内政府行为才能够进行自主创新。因此政府创新体系建构的前提,必然要具备充足的自主性空间。根据杨冠琼的分析,这样的自主性活动空间至少要有三方面的纬度:自主性(权利)、自我实现性(机制)和自我参照性(规范)。前两个条件是第三个条件的前提与结果,第三个条件又作为新一轮变化的现存条件和环境而对前两个条件的发展变化起到促进或约束作用[1]。从政府的创新角度来看,尤其是城市政府的创新活动,必须具有创新的主动性,使其在行政权力配置的体系中有充分的活动空间。也就是说,在政府创新的过程中,各创新主体的自主性空间是创新行为发生的前提。因此,政府治理模式的创新,必要要求具有相应的自主性空间,这就要涉及到城市政府在政府体系中的权力配置,扩大城市政的自主权,在城市政府纵向层级和横向合作方面寻求更大的行为空间。其次,政府创新更多地表现在自身行为规范的创新上。政府职能转变需要通过政府的行为机制表现出来,政府对自身行为进行重塑的过程也就是政府职能转变的过程。当前中国城市政府创新面临的问题是如何处理统一性与差异性的关系。在单一制的政府体制下,我国政府职能转变的要求对各层级的政府都是一致的,其创新的价值取向、制度规范等都具有统一性。但另一方面,每一层级的政府都可以进行自主的整合行为,政府创新存在于不同政府层次、不同区域,因此政府的创新活动又具有了差异性。从中央政府到地方政府各级政府的创新活动,其具体的表现和行为特征都会随着具体的经济、社会情形的差异而不同。即使是在城市治理过程中,层次繁多、情况复杂的城市使各个政府的创新行为体现出鲜明的地方个性。对我国城市来讲,如何在中央的统一领导之下,发挥各城市进行创新的自主性,达到既实现治理的目标有体现出千姿百态的城市个性,就成为城市治理模式创新的关键环节。再次,在政府创新的过程中,创新主体与其具体环境总是处于一种动态的影响过程中。在政府创新的体系中,每个主体在其创新活动中都要受到周围其他行为主体的影响,同样,该主体也会成为其他主体创新活动的环境并对其发生影响。政府创新的过程,实质上就是政府创新主体以各种创新方式与外部环境发生各种关系的互动过程,即政府创新的效果取决于政府本身和环境两个变量的共同作用。政府创新成为政府与周围环境之间的纽带,也就是说,政府以创新为手段,寻求与周围环境的稳定共存。在这里,当创新主体是城市政府或地方政府时,城市就成为政府创新的具体环境,政府创新就包括了城市中的相关利益主体,城市政府要与城市中的企业组织、非政府组织、市民社会等寻求一种和谐稳定的关系。为了达到这样的目的,城市政府需要不断调整自己的行为规范,甚至是价值取向,以谋求在这种互动关系中取得一种主动的态势和地位。总之,政府的创新活动是一种系统进程,它必须在自己的自主性空间中,谋求职能转变和行为创新,以寻求与其活动空间中的行为主体之间稳定、协调的关系。二、城市治理理论的发展从20世纪70年代开始,发达国家的城市发生了巨大变化。日益明显的经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动,刺激着人们对当代大城市的思考;不断分化的利益群体、紧张的公共财政、市民社会的崛起也推动着政府自身作用的变革和创新,展现出了一个崭新的、更不平衡、空间差异明显的城市形态。变化的结果是,纵向协作的工业企业、层级分明的政府体制、工业时代的核心家庭、清晰可辨的城乡景观等已经一去不复返。几乎生活的所有方面,旧的秩序正在瓦解或披上新的外衣。[2]在城市的迅速发展中,变化的不仅是城市外观,城市的运行方式也随着经济、社会关系的演变而变化。城市政府面临着重新定位,寻求在鼓励地方经济发展和提高城市公共服务二者之间的平衡。新的城市运行方式主要的特征显示在城市治理方面,公共部门开始与私营机构建立伙伴关系,进而引发城市运行的一系列变化。尽管城市运行方式因国家和地区的不同而存在一定的差异,不过我们可以透过一系列变化来观察新的运行方式所呈现出来的特征。依据梅耶(MayerM)的归纳,这些特征主要有以下三点[3]:第一,地方政治日益重要,成为制定发展战略的焦点。资本的转移和流动,使中央政府越来越不可能组织和协调特定的生产P再生产,只能由地方政府指挥和协调。第二,传统上由政府负责提供的公共服务,很多改由其他的非政府主体参与和负责。地方政治家和行政官员日益肯定采用企业家的方式有利于资本在城市范围内集聚。第三,地方政治行为不仅包含地方当局,也包括一系列私有与半公共体。在协调各种政策领域和不同的利益集团过程中,出现了新的议价系统,因此公共部门和私营机构合作的形式正在重新定义。由此可见,随着城市经济、社会的变革,城市政治的运行状态正在进行着演变。城市政府在自身利益不断突出的状况下寻求一种新的中央与地方关系平衡,在这样的变化过程中,城市政府在城市政治处于越来越主动的状态,表现为地方政府在不断增加的政治压力中扩大了对政策制定和执行的自主性。与此同时,城市中越来越多的行为主体参与到城市政治的运行当中,它们基于自身利益的判断和追求,越来越多地渗透进城市政治过程中,并重新构造与城市政府以及各利益主体之间的关系。城市治理涉及城市地区不同的主体(地方政府、市民和私营部门)之间的性质、关系和目标。广义的城市治理,是一种地域空间治理的概念,它将城市的经济、社会、生态等因素全部容纳进来,如资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素都包含在内。狭义的城市治理是城市利益相关者参在城市公共服务生产与供给中形成的彼此之间的关系或运行机制,这种机制决定了城市利益相关者之间的利益分担和参与城市决策的能力。政府创新在城市治理研究中,主要倾向于狭义的理解。城市治理所表现出了城市管理的新特点:第一,要探究在全球经济背景下,城市政府恰当的角色定位,包括在全球经济网络和国内政府权力结构中的定位,以争取发展策略的主动权;第二,探求城市政府如何适应经济、社会发展的新特征,改变自身的行为方式,建立依法行政的行为规范;第三,重新界定城市中有关利益主体之间的关系,促使私营部门、非政府组织在公共服务中担任更重要的角色。作为一种新的理念,城市治理已经对我国城市的发展产生了很大的影响,许多城市要求改变传统的城市管理模式的呼声越来越高,当前城市中日益流行的城市群模式、城市竞争力,到经营城市、策划城市等新理念的出现,都反映了对新的城市治理模式的要求。三、我国城市治理模式的内容探索新的城市治理模式,加强城市政府的制度建设,是城市政府创新的主要目的。根据我们对政府创新的理解,我们对城市治理体系的层次、行为主体和行为内容进行了分析,其内容也就可以作相应的界定,如下表:依据上面的分析框架,我们对我国城市治理模式的内容进行简略的分析。1、政府创新空间的调整。在城市治理模式创新的系统中,城市政府是地方创新的主体,但相对于整个政府系统来说,起决定性作用的管理者还是指中央政府,尤其是在中央集权性质的国家里。因此,对于城市治理的变革来讲,集中控制行为的调整,主要体现在中央政府调整中央与地方之间的关系,由此影响到地方政府之间的关系。治理体系的层次行为主体行为内容创新空间的调整中央政府中央与地方关系财权事权的划分、行政区划的调整、城市政府间的合作机制的建立政府行为的规范城市政府回应性、服务性、责任性、法制、民主治理体系的完善私营部门、非营利组织公私合作、公益捐赠、志愿服务、自主治理在城市的发展历史中,对自主性的强调一直是城市政府的一个特色,因此,在中央与地方关系的调整过程中,城市政府并不是消极的、被动的,而是具有很强的主动性,能够积极主动地去影响中央政府和地方政府之间的关系。就当前来看,城市治理模式中集中控制行为的调整主要体现在以下两个方面:中央与地方事权、财权关系的调整。在城市治理模式中,通过调整中央与地方关系,来推动地方治理力量的兴起和治理组织的发展,就成为城市治理模式的重要内容。中央政府可以赋予地方政府更多的决策自主权,使得地方政府获得更为广阔的行为空间,激发和调动地方民间组织的生机和活力。通过立法的形式,来明确中央与地方在事权、财权关系中的权限,实际上可以增强地方政府的自主权,加强中央控制地方政府行为的可预见性。其中,尤其以来自城市政府的呼声最高,这也反映了城市治理在这方面的要求。地方政府间关系的调整。如何建立和谐的城市之间的关系是城市发展的一个重要影响因素。当前的一些主要思路是谋求通过行政区划调整扩大自身的行政区域,壮大城市实力以增强城市的竞争力。如有的主张建立跨省的行政大区;有的主张取消地级市,实行省直管市(县级)的方式;还有人主张在县下设市。但是种种行政区划的调整并不能彻底解决区域经济一体化和行政区划分割之间的矛盾,更为根本出路在于通过创新地方政府之间的良性合作机制,“复合行政”就是一个新的思路。所谓“复合行政”,就是建立跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间的、吸纳非政府组织参与的合作机制。[4]这种合作机制以提供跨区域公共服务为主要职责,以自主治理为原则,通过建立具有一定行政职能(仅限于跨区域职能)的政府间合作机制,既注意对各政府发展对行政区外需求的满足,又不限制各政府非跨界职能的行使,从而满足各政府发展的不同需求倾向。复合行政的思路在于既能保持统揽全局的部分行政干预力量的存在,又能有效防止行政机构的盲目升级和臃肿。2、政府行为的规范。随着全球化和市场化程度的进展,我国政府改革要求加快政府创新的步伐。在中国逐渐渗入全球体系和市场程度不断完善的背景下,政府创新的目标和途径也在不断发生变化。结合现实情况,我们可以简单把我国政府创新总体现出来的规范行为归结以下所述的政府创新的理念。关注民生、体贴民情、满足民意是政府行为的最终取向。长期以来,中国政府坚持的改革原则是“效率优先,兼顾公平”。随着改革的深入,初期改革的背景和条件都已经发生了变化。主要的体现是,改革已经深入利益丛林当中,所涉及到的利益关系更加复杂。改革的参与者既包括主动者也有被动者,其利益关系不仅会出现双赢的局面,更可能的呈现是零和甚至是负和博弈的状况。改革的进展也导致了一些利益受损群体的出现,而且这一群体有可能越来越大,这就要求政府创新必然要关注民生。十六大以后的新政府,从其行政实践来看,我们可以把其创新的目标归结为民生型政府。“权为民所用,情为民所系,利为民而谋”就明确地体现了新政府的方针。服务型政府成为政府改革的基本目标。探究政府成立的原因可以发现政府服务这一职责是政府之所以成立的首要原因,无论是契约学说还是公共选择学说都证明了这一点。就政府管理角度而言,主权职能并不在我们所讨论的范围内。党的十六大报告中提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”,随后又提出了科学的发展观。这表明,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,政府的职能更多地从经济职能转型社会的公共服务职能。政府要处理的各种关系,都定位于政府服务的角度,政府要服务市场,服务社会,要服务民众,重构政府、市场和社会的关系。责任型政府体现了政府责任的理性和勇气。政府的责任与政府的职能紧密相连。政府治理创新,就要求政府体制从管制型政府向责