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.公共管理与行政管理基础理论.行政管理学的演进（发展历程）一、早期行政管理思想中国古代行政管理思想，如唐代吴兢的《贞观政要》，宋代司马光的《资治通鉴》和明末清初王夫之的《续通鉴论》。西方：古希腊柏拉图《理想国》，亚里士多德《政治学》；古罗马谢雪卢《共和国》；文艺复兴时期意大利政治家马基雅弗利《君主论》，法国让·布丹《共和六论》；近代英国洛克《政府论》，法国孟德斯鸠《论法的精神》，卢梭《社会契约论》。二、行政管理学的产生一）产生历程①1845年，法国科学家M·A·安培曾设想建立一门专门管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚芽；②1865-1868年，德国学者斯坦因在发表的七卷本《行政学》中，首次从行政法的角度使用“行政学”一词；③美国开国之初，“行政天才”汉密尔顿就很重视政府行政问题，他指出“决定行政管理是否完善的首要因素是行政部门的强而有力”，而“使行政部门强而有力，所需要的因素是：第一、统一；第二稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。”④1887年，曾任普林斯顿大学校长和美国第28届总统的伍德罗威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治学季刊》上发表《行政学之研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出应把行政管理作为一门独立学科来研究，从而开行政学理论研究之先河。⑤1900年，曾任美国霍普金斯大学校长的古德诺发表《政治与行政》一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，明确指出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”标志着这行政学从政治学中正式分离出来。⑥1926年，怀特出版《行政学概论》一书；1927年，魏洛比发表《行政学原理》1；1928年，费富纳发表《行政学》一书。这三大行政学教科书的发表标志着行政学理论体系的形成。⑦1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立。二）产生的理论基础和实践基础行政学的产生有其自身的理论基础和实践基础：行政学产生的理论基础：①西方近代政治学说，尤其是国家学说。——行政权力、行政责任、行政伦理、行政职能。②君主制时代的德、奥两国的官房学（计臣学）。——公共财政学。③普鲁士的任官制度和英国文官制度。——人事行1在丁煌所著《西方行政学说史》中指出，怀特1926年出版《行政学导论》一书；魏洛比1927年发表《公共行政原理》。2政学。④西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。——依法行政。行政学产生实践基础：①行政国家的出现提出了行政学研究的要求。19世纪末-20世纪初，西方（欧美）主要国家完成了产业革命；工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；城市政府行政机构和行政人员激增，职能扩张、权力扩大，由传统的“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。②美国的文官制度的改革经验是行政学产生的直接原因。1883年，美国确立了功绩制为主要内容的近代文官制度，把立法和政治决策的权力归结为政党或政务类公务员的行为和活动，而把执行法律和政治决策作为常任行政官员（文官）的职责。三、国内关于行政学历史演进的划分方法自威尔逊提出建立行政学的主张之后，行政学经历了若干发展阶段，迄今为止，已经形成为一门日渐成熟的学科。关于行政学的发展阶段，国内外的行政学者认识不近相同，因而他们的划分方法也有所差异。归纳起来，大致有以下几种划分方法：一）西方一般管理（经济管理和企业管理）思想的演变美国著名管理学家雷恩把管理思想史的演变分为三个时代：（1）科学管理时代（19世纪末——20世纪初），（2）社会人时代（20世纪20年代开始），（3）当前时代（第二次世界大战以后）。二）国内学者对行政学的划分法1.二阶段划分法:王沪宁把行政学的演变分为二个时代：二次世界大战前的前期阶段（科学管理阶段），二次世界大战后的后期阶段（行为科学阶段）。（《行政生态分析》）。第二次世界大战之后，行政发展和行政改革已经成为一种席卷全球的历史潮流。2.三阶段划分法。链接：西方一般管理（经济管理和企业管理）思想的演变。美国著名管理学家雷恩把管理思想史的演变分为三个时代：（1）科学管理时代（19世纪末——20世纪初），（2）社会人时代（20世纪20年代开始），（3）当前时代（第二次世界大战以后）。台湾学者张润书把行政学的演变分为三个时代：（1）传统理论时期（X理论时期，1900-1930，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1932霍桑实验第二回合结束），（2）行为科学时期（Y理论时期，1930-1960，1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（3）系统理论时期（权变理论时期，1960至今）。《哈佛行政管理全集》（上册）（中国社会科学出版社，1985年版）把行政学的演变分为三3个时代：传统的行政管理阶段（1900-1930），人性的行政管理阶段（1930-1960），系统权变的行政管理阶段（1960年以后）。小结：上述两种划分方法完全安一致，仅称呼不同而异。中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段——传统管理时期[19世纪末(1887/1900）—20世纪20年代，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成]，（2）成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代以后，1924－1927第一回合霍桑实验；1927－1932年第二回合霍桑实验），（3）科学化阶段——现代化管理时期（始于本世纪40年代，1945年现代管理理论丛林,961年孔兹发表《管理理论丛林》）。张润书与夏书章的划分方法，主要是参照西方经济管理思想和企业管理思想的演变过程进行划分的。3.行政学四阶段划分法:牛凯、毕洪海在《论行政的演进及其对行政法的影响》一文中指出，从历史发展看，行政的发展演变经历了早期社会行政、国家行政、公共行政和社会行政四个发展阶段。4.张国庆对行政学的划分法:北京大学张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把行政学的演变分为五个时代：（1）早期行政研究时期（1887：威尔逊—1911：泰勒），（2）传统行政研究时期（1911—1933：霍桑实验），（3）修正行政研究时期（1933—1960：1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（4）整合行政研究时期（1960年以来：1961年孔兹发表《管理理论丛林》）重建或革新行政研究时期（20世纪80年代—90年代以来）。5.五阶段划分法:为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展地全貌，体会公共行政学思想中的连续性并从历史联系的方面加以考察，人民大学校长助理彭和平将西方公共行政学的产生和发展分为①早期研究时期（19世纪末－20世纪初：19世纪末：1887/1900；1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，20世纪初：1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成），实际上就是1887年－1915年；②两次世界大战期间（1917年－1945年），③第二次世界大战战后时期(（1946年：1945年现代管理理论丛林－1959年），以1946年西蒙的《行政管理格言》开始；④20世纪60年代至70年代（1961年孔兹发表《管理理论丛林》——1968：新公共行政）和⑤20世纪80年代以来（1978：新公共管理：政府再造）。6.六阶段划分法:武汉大学丁煌教授根据美国学者杰伊·M·沙夫利兹和阿尔伯特·C·海德以及德怀特·沃尔多等人划分行政学的标准，将行政学的演变分为六个时代：（1）西方行政学的提出4与创立（1887—1918：1919马克斯.韦伯的“官僚制”理论提出为止），（2）西方行政学的正统时期（1919—1941：马克斯.韦伯的“官僚制”理论——巴纳德的系统行政组织理论），（3）西方行政学的批评与转变时期（1941—1959：巴纳德的系统行政组织理论——德罗尔的政策科学思想），（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代：德罗尔的政策科学——弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（5）西方行政学的挑战与创立时期（20世纪70年代：弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代：布坎南，奥斯本，登哈特）。三）总结：不同划分法的结论——六阶段划分法。综合上述几种归类方法的基础上，依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，可以将公共行政的发展历程归纳为以下六个阶段：1.早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段），2.“科学管理ScientificManagement”（1911—1933）（X理论时期，传统行政研究时期），3.修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期），4.整合行政研究时期（1960-1978）（现代管理理论丛林时期），5.重建或革新行政研究时期（20世纪70年代末—80年代初）。公共行政理论的新发展——新公共管理，6.20世纪90年代以来，公共行政的再发展——重新定义公共行政、重塑政府、治道变革、重视制高点。四、行政学的历史演进：从传统公共行政到新公共管理如果以这门学科追求的目标和研究方法为依据，我们可以进一步将其简化为三个阶段：传统公共行政时期，新公共行政时期，新公共管理时期。一）传统公共行政时期（1887－1960）1.形成时间:19世纪末20世纪初早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段），传统行政研究时期（1911—1933）（X理论时期，“科学管理ScientificManagement”），修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期）2.理论基础：1）早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段）：威尔逊与古德诺的政治与行政二分说①威尔逊：1887年，威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着行政管理学概念上的行政学正式产生。（行政学一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年——1868年发表七卷本的《行政学》著作，但他当时主要是从行政法的意义上使用“行政学”一词的）其观点：（1）批判了当时美国的民主政治体制问题(清谈、迟缓、彼此牵制以及行为无力等现象)；（2）主张重新5认识权力和授权（认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权利能更好地为国民造福，这种权力越大越好）；（3）应把重点放到行政管理之上（事实上，执行一部法律往往比制定一部法律要困难得多）；（4）要恢弘政治的功能，必须提高行政效率；（5）从结构上否定三权分立，提出政治行政二分法（认为国家权力主要掌握在一会与行政部门手里）。（6）良好政府的两大支柱：政务官和文官。资料：威尔逊美国著名政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。曾任美国普林斯顿大学校长，美国28届总统（1913年）。袁世凯篡权，威尔逊发来贺电德国学者布隆赤里在威尔逊之前就提出政治与行政相分离的观点。布隆赤里认为，“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项’方面的活动”。②古德诺：1900年，古德诺发表《政治与行政：对政府的研究》一书。其观点：（1）三权分立不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种。（2）政治是国家意志的表现，是民意的表现和政策的决定，是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。（3）行政学不研究政治问题，而研究行政效率、使用方法或技术标准。（4）为了提高行政效率，最好政治排除在行政之外，政府官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上保持中立。资料：古德诺美国著名政治学家、行政学家，曾任美国哥伦比亚大学教授，美国政治学会第一任主任，1913—1914年曾在北京担任袁世凯的宪法顾问、政治顾问，旋因撰写《共和与君主论》（1914年），鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此身负骂名。③马克斯·韦伯的官僚制理论：马克斯.韦伯的官僚制组织理论：（1）三种组织中的三种权力基础。（2）官