中国地方政府制度创新行为分析

中国地方政府制度创新行为分析摘要：中国改革开放以来的渐进式改革进程中，地方政府发挥了重要作用。本文分析了中国地方政府制度创新的动因、实施制度创新面临的制约以及在制度创新过程中的行为悖论，提出了地方政府实施“五位一体”的制度创新导向，以促进新常态下的中国经济持续健康发展。关键词：地方政府制度创新行为悖论改革开放以来，中国经济保持持续高速发展，综合国力不断增强，国际地位迅速提升，举世瞩目的伟大成就让中国成为一个繁荣进步的东方巨人。1979-2013年，中国国内生产总值由1978年的3645亿元增长至2013年的568845亿元，年均增长率达9.8%，而同期世界经济年均增速只有2.8%。中国30多年的渐进式改革实质就是一个制度变迁和制度创新的过程，一系列的旧制度在改革过程中消亡，一系列的新制度在改革中生长：如农村的土地制度改革、国有企业产权制度改革、金融制度改革、政府治理改革等等。这些改革实践，是中国政府推动制度创新的过程。一、中国地方政府制度创新的动因一是财税体制分权化。改革开放以来的多次财政体制改革，赋予了地方政府越来越多的自主权和决策权，极大地激发了地方政府和地方政府官员制度创新的积极性、主动性和创造性。二是官员晋升绩效化。中国改革开放以后，在官员晋升、人事任命方面从原来的政治考量标准转向了经济指标绩效考核标准，这一转变极大的提升了地方官员为经济增长而竞争创新的激励。三是行政管理属地化。在改革的过程中，中央政府不断将政府职能向省级政府转移，省级政府也逐级向下转移，直到县乡一级。地方政府在承接更多事权的同时，拥有了更多的辖区治理自由裁量权限，获得了更大的合法权力空间，极大的满足了地方政府强烈扩张的本能。四是政治体制集权化。中国共产党的领导方式和领导体制在改革进程中不断演进，不断完善主张党和国家意志的法定程序和法定制度，强化了党对经济、社会、科技、教育、文化等各项事业发展的领导和管理，有助于把思想统到经济建设这个中心上来，减少摩擦和斗争，增强共识，降低制度创新的阻力和成本。二、中国地方政府制度创新的约束一是路径依赖。当选择了某个制度结构，由于规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期以及既得利益约束等因素的影响，会导致原有的制度结构沿着既定的方向不断巩固强化，而抵制不利于原有制度巩固强化的制度安排创新。二是资源约束。制度安排创新需要投入相应的资源要素，不同的资源约束会产生不同的交易成本状态，不同的交易成本状态决定了不同的经济绩效。所以，资源的稀缺性约束也就成为了制度创新的约束。三是制度竞争。地方政府在中央政府的激励机制下竞相申请承担制度改革的使命，期望用制度收益去赢取地方经济社会的发展，特别是先行先试优势强化了地方政府强烈的创新意识。但中央政府的制度供给有限，以至于一些地方政府在未获得中央政府批复之前，冒着一定的政治风险开展制度创新活动。四是激励约束。制度创新会打破现有的制度结构、制度安排和既得利益格局。地方政府按照中央政府的制度供给和激励机制在辖区实施制度创新行为的同时，会最大化自身利益，甚至于官员的个人利益。三、中国地方政府制度创新中的行为悖论诺斯在1981年指出国家具有双重目标：一方面通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金的最大化，另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出最大化，从而获取国家税收的增加。地方政府也具有目标的多重性，其在与中央政府的博弈和处理与市场的关系过程当中的行为，都有可能产生诺斯悖论。其行为悖论具体表现在以下几个方面：一是推动区域合作中的地方保护。二是推进市场进程中的政府干预。三是经济持续发展中的政府短视。当前的考核激励机制往往是基于地方政府任期内的行为收益，这对于政府官员在眼前利益和长远发展方面的取舍带来了挑战。四、实施“五位一体”的制度创新导向当前，我国经济正经由高速增长转向中高速增长，经济进入新常态。如果地方政府继续以追求高增长的思维，甚至不惜代价用政策推高，不仅违背客观条件、客观规律，而且会加剧过去30多年来发展过程中集聚的矛盾，带来诸多风险。全面深化改革是推进经济向新常态过渡的基本途径。“五位一体”总体布局至关重要，其含义是统筹协调、有机衔接、良性互动，本质是通过要素组合方式优化与有效配置，实现经济、政治、文化、社会、生态等全面发展，任何方面发展滞后或者功能不健全，必将拖累经济社会整体系统的发展进程，而对“五位一体”战略重点的把握是改革实现新突破的基础。中央政府需要在制度供给和激励设计中解决好地方政府行为悖论，规范引导其贯彻落实国家战略，强化合作，深化改革，实现全局发展。地方政府必须在新的改革阶段中更好的发挥作用，正确把握新趋势、新特征、新动力，协调推进经济、政治、文化、社会和生态五位一体的制度创新，注重改革的系统性、整体性、协同性，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，推动地区经济发展增速适宜、结构优化、社会和谐模式，让发展成果更多更公平的惠及全体人民。