浅谈行政职权滥用的危害与防范措施

浅谈行政职权滥用的危害与防范措施摘要行政滥用职权一直处于非常关键的、引人重视的位置，行政滥用职权是行政法学理论研究中不容忽视的重要内容之一，所谓对行政滥用职权进行制约，就是对于那些违反行政性合法原则，滥用自由裁量权的行政行为进行必要的限制，从而建立起科学有序的行政权力结构，现阶段防范行政滥用职权应采用综合方略，结合行政权力体制改革，从科学设置行政职权、公共权力的多元化和社会化入手，加强行政法制建设，强化监督机制，最终达到行政权力的规范运行和权利与权力的和谐统一。加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，才能保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。关键词：行政职权；滥用；危害；防范目录摘要................................................................1引言................................................................3一、行政职权滥用的基本问题..........................................3（一）行政滥用职权的内涵及构成要件..............................3（二）行政滥用职权的表现形式....................................41、不适当的目的..............................................52、不相关的考虑..............................................53、违反狭义比例原则..........................................64、任意无常和不合理的迟延....................................65、结果显失公正..............................................7二、我国行政职权滥用的危害..........................................7（一）行政职权的滥用影响党和和政府的形象........................7（二）行政职权的滥用会导致公众法律信念的淡漠....................7（三）行政职权的滥用也必然会导致政府政令的不畅通................7三、行政滥用职权的存在原因..........................................8（一）在立法指导思想上，“宜粗不宜细”的思想.....................8（二）在立法模式上，“先改革，后立法”的立法方式.................8（三）在行政程序立法、执法上，滞后薄弱..........................9（四）现代法律调整方式的不完善，导致行政职权的适用范围过宽......9（五）行政主体、执法人员存在违法动机............................9四、行政职权滥用的防范措施.........................................10（一）推进行政体制改革，从源头上减少、铲除滥权的机会和土壤.....10（二）加强行政法制建设，以法制权...............................11（三）强化监督，以权制权.......................................12结论...............................................................13参考文献...........................................................14我国自改革开放以来，社会经济不断发展，法治思想不断深入，法律制度不断改革和完善，政府部门由权能性政府向服务性政府转变，这些都体现了行政职权的行使逐渐符合现代法治国家的要求。行使行政职权者直接管理着社会经济的具体事务，与人们的生活息息相关。所以，政府及其公务人员能否做到依法行政，直接关系到老百姓的切身利益，也直接关系着党和政府在群众心目中的地位和形象。然而由于权力自身的特点，如强制性、有价性、可交换性、扩张性等，使得行政权力往往会不自觉地偏离正常的行使轨道，加上缺乏有效监督，所以行政职权滥用的现象普遍存在。因此，我们必须重视行政职权的监督体系建设，及时地建立和完善一套有效的行政职权监督体系。一、行政职权滥用的基本问题（一）行政滥用职权的内涵及构成要件“滥用职权”是我国《行政诉讼法》第54条和《行政复议法》第28条规定的“判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为”的理由之一。行政滥用职权一直处于非常关键的、引人重视的位置，行政滥用职权是行政法学理论研究中不容忽视的重要内容之一，在国内外的认识上，尤其是在立法上对其内涵和表现形式等没有做出明确而详细的规定方面也颇具争议，我国行政法学界也认识不一。行政滥用职权的构成要件有以下四点：(l)具体行政行为首先是违背了法律、法规的立法目的并且与法律、法规的原则和精神不相符合。这是行政滥用职权的行政行为的本质特征；(2)具体行政行为的内容不尽合理，从而使后果丧失公平性。行政行为的内容是否合理，是衡量其是否构成滥用职权的客观标准。在一般情况下，行政机关所做出的背离法律、法规的目的和原则的行政行为，都必然导致该具体行政行为不合理性。目的正当与内容合理，本身就是一个问题的两个方面，内容不合理的具体行政行为必然与法律、法规的目的和原则背道而驰；(3)做出具体行政行为必须是法律、法规规定的范围内所允许的。这就是说，行政主体在做出具体行政行为的同时，又拥有该项职权，而且必须是合法的。这是滥用职权的重要特征之一；(4)滥用职权的行政行为是由于行政机关的工作人员基于故意而引起的。即行政滥用职权不仅反映了行政行为客观上存在的瑕疵，而且反映了导致这种瑕疵的主观原因。这一点对于法律责任的设定和追究是十分重要的。正因如此，在现行法律中，滥用职权概念大多出现在与设定和确定公务人员的法律责任有关的场合。于此形成对照的是，滥用职权概念很少与行政机关的法律责任联系在一起。因为在一般情况下，主观因素对行政机关法律责任的设定和追究没有什么影响或者至少不具有决定性的影响。另一方面，应该注意的是，内容不合理、不适当的行政行为除了因行政机关工作人员的主观上的故意造成外，还可能由于其他客观方面原因所引起的，滥用本身就含有主观上故意的成分。因此，如果内容不合理、不适当而违背法律、法规目的、原则或精神的行政行为是由于其他客观方面的而非因行政机关工作人员主观上的故意所引起的，则不属于滥用职权的行政行为。（二）行政滥用职权的表现形式关于行政滥用职权的表现形式，各国有不同的表述。英国行政法中行政滥用职权被归纳为三种情况:(l)不符合法律规定的目的。(2)与法律不相关的考虑。(3)不合理的决定(行政机关的决定为任何具有一般理智的人所不会采取)1。法国行政法上认为行政滥用职权是指:(1)行政主体行使权力的目的不是出于公共利益，而是出于私人利益或所属集团利益:(2)行政主体的行为虽然符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特殊目的；(3)不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序2。美国学者将滥用行政职权概括为六种情况:(l)不正当目的；(2)错误的和不相干的原因；(3)错误的法律或错误的事实；(4)遗忘了其他有关事项；(5)不作为或迟延；(6)背离了既定的判例或习惯。德国滥用行政职权主要体现在以下几种形式:(1)违反比例性、适度性和必要性的原则；(2)不正确的目的；(3)不相关的因素；(4)违反客观性；(5)违反平等原则。我国台湾学者认为以下几种情形就足以构成滥用行政职权:(l)依行政人员个1王明扬著:《英国行政法》，中国政法大学{匕版社1987年版，第171页。2伯纳特·施瓦茨著:《行政法》，徐炳译，群众出版社1996年版，第571页。人之意欲而来之随意；(2)无动机的情绪；(3)不能理解的对事物之谬误而引起之态意；(4)加以损害之意图；(5)奸计或恶意妨害；(6)政治上之偏见而引起之权利滥用；(7)对个人不利之先天的反感或嫌恶；(8)对个人有利之同情；(9)个人之动机或利益，如由于行政人员个人之利益或好恶；(10)一般对事件之无关联性与违背目的性。通过总结国内外的行政法学理论与实践的成果，本文认为在我国行政法实践中，行政滥用职权的表现形式主要有以下几种：1、不适当的目的行政机关行使裁量权必须符合法律的目的。法律在授予行政机关一定的裁量权时，都有其授权的特定目的，不过这种目的可能是明示的也可能是默示的。行政机关在行使行政裁量权时必须按照法律的目的行事，如果目的不当，即“行政主体的行政行为从客观上分析不符合法律、法规授权的目的即构成滥用职权。具体包括:因行政行为人出于私人利益(如恶意报复、歧视等)或所属小集团的利益而使行为目的为判断标准的滥用职权类别，与那些只有出于不良动机和目的的自由裁量行为刁一属于滥用职权的论点不同，他不仅包括行政行为人恶意行使自由裁量权的违法，也包括主管企图上并无不轨，但因疏忽、过于自信，甚至出于善良动机而导致行为目的与法定目的不一致的违法的行政行为3。2、不相关的考虑不相关的考虑包括未考虑应当考虑的因素、考虑了不应考虑的因素两项内容。未考虑应当考虑的因素，是指行政主体在做出行政行为时，没有考虑应当考虑的因素，既包括法定因素也包括常理因素。法定因素，例如《水法》第40条规定户禁止围垦河道。确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。”这里对于围垦河流申请的批准当中应当考虑的事项并末明确规定，但是从总则当中可以发现是否有利于开发、利用、保护、管理水资源和防治水害、改善生态环境都是应当考虑的事项。考虑了不应该考虑的因素，是指行政主体把法律、3曾一鸣:《川各论行政滥用职权》《法制与社会》2008年第l期，第178页法规规定了不应当考虑的因素作为处理问题的依据，做出不合理的行政行为。3、违反狭义比例原则行政法上的比例原则就是指行政权虽然有法律上的依据，但必须选择使相对人的损害最小的方式来行使的原则。在德国行政法学上，该原则包括三项内容:即妥当性原则、必要性原则和法益相称性原则。妥当性原则是指国家措施必须适合于增进或实现所追求的目标之目的；必要性原则是从“经验的因果规律”来考虑诸种手段的选择问题，一也就是要靠以往的经验与学识的累积，对所追求的目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断，确保所要采取的手段在诸种可选择的手段中是最温和的、侵害最小的；法益相称性原则，也称狭义的比例原则，就是要求干预的严厉程度与理由的充分程度之间要非常成比例，要求以公权力对人权的“干预分量，，来断定该行为合法与否，要求在宪法的价值秩序内，对上述行为的实际利益与人们付出的相应损害之间进行“利益衡量”，使人民因此受到的损害，或者说做出的特别牺牲比起公权力因此获得的利益来讲，要小得多，合算的多，是人民可以合理忍受的程度，否则，公权力的行使就有违法、违宪之虞。4、任意无常和不合理的迟延任意无常是指行政机关没有合法的理由，先后就同一事实做出数个不同的行政决定。在这种情况下，将数个决定单个看都符合合理性的要求，但由于这种变更本身没有合法理由，从而使最后的行政行为也失去了起码的合理性。国外把这种表现称为“不遵循既成的先例和惯例的行为”。行政主体在实施具体行政行为时，无任何确定的标准，而是根据自己的情绪出尔反尔，任意所为，往往使行政相对人无所适从。“不合理的迟延，指的是法律对某种行政行为没有规定明确期限，而行政机关在明显超出“合理期限，，的时间内无正当理由拖延不决。不合理的迟延主要发生在