公民治理视域下的四川省基层社会组织建设实践

公民治理视域下的四川省基层社会组织建设实践——以成都市为例李睿（四川省民间组织管理局，四川成都610016）[摘要]公民治理是社会公共管理的重要组成部分，社区建设中的社区社会组织在公民治理的领域发挥着重要作用。四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区之一，摸索建立在党组织领导下，以政府主导为基础，以居民自治为核心，各种社会组织广泛参与的多元基层治理机制。探寻激发社区居民参与社区建设的积极性与主动性的新方式，对构建新型和谐社区，解决构建公民治理社会面临的问题具有积极作用。[关键词]公民治理；社区建设；社区社会组织[中图分类号]C912.2[文献标识码]A[作者简介]李睿，公共管理硕士，工作单位：四川省民间组织管理局，从事社会组织建设与管理研究。“公民治理”理论产生于20世纪90年代后期，由美国学者博克斯等学者提出。该理论特色在于将以往的“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理模式，博克斯认为21世纪将是公民治理的时代，公民治理的核心机制是公民参与，具备现代公民意识和健全的公民资格的公民应在公民治理中处于中心和主体地位[1]。公民治理模式是这样一个模型：公民、代议者和公共服务者在治理社区的过程中一起加入进来，实现以公民本位的共治模式。其中，公民是社区的决策者、执行者，他们是社区的主人；公共服务者是促进和实现公民治理的咨询者、协调者、促进者、辅助者和服务者，而不是传统行政模式下的决策者、控制者。立法者（代议者）回应社区所有居民的要求。由此可见，公共服务者是公民治理的一个重要组成部分，而社区社会组织则作为公共服务者中的新兴力量（未来将成为主导力量）在公民治理的架构下发挥着重要的作用。埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道——集体行动制度的演进》一书中指出：“规模较小的公共池塘的资源占有者可能通过自治组织来有效地治理他们的公共池塘资源。”[2]基于以上因素，笔者选择了“规模较小的公共池塘”——成都市社区社会组织作为观测点。一、成都市社区社会组织产生的现实背景2007年，成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区获国务院正式批准，成为继上海浦东新区和天津海滨新区之后又一个国家综合配套改革试验区。成都市是四川省省会，西南重镇，面积12390平方公里，常住人口1257.9万人。共辖9个区、10个县（县级市），其中街道系统共有285个街道，下辖1857个社区。在成都市加快城市化和公民治理体制改革的进程中，随着社会各项事业改革的深入和社会结构关系的不断变化，社区建设与公民治理日益成为人们所关注的焦点。社区内的社会组织建设作为社区建设与公民治理的题中应有之义，无论在理论层面还是政策层面，都有诸多问题亟需深入研究。随着成都市城乡一体化实践的深入，对基层公民治理机制提出了新要求。成都市各级党委把积极探索、完善基层治理机制作为统筹城乡综合配套改革的一项紧迫任务来抓，着力强化基层自治功能，扩大基层民主、改善治理结构，构建在党组织领导下，以政府主导为基础，以居民自治为核心，各种社会组织广泛参与的多元基层治理机制。成都市的社区服务体系建设始于改革开放，主要是由民政部门主导推动、其他多个政府部门共同参与的，其主要实施者为街道办、社区居委会等。2005年，一项对成都市12个社区进行的题为“社区居民对社区服务的评价”的调查显示：“满意”或“很满意”的居民共占17％，“一般”为56％，“不满意”为24％，“非常不满意”有3％[3]。其中存在的问题主要有：社区服务的行政化倾向与社区自治存在矛盾；资金缺口制约社区服务体系进一步建设；相关法律法规政策尚未形成体系，需要不断完善；社区服务人员的专业化、职业化亟需改善；社区居民参与社区服务体系的程度各地很不均衡等。产生以上问题的主要原因在于，社区服务体系的建设主要依靠政府推动，社区社会组织尚未得到施展空间。社区服务不能满足居民需求，社区服务成为政府单方面的作为，居民没有被广泛吸纳进来。而根据2007年出台的《“十一五”社区服务体系发展规划》，成都市将社区服务体系建设作为一项系统工程进行建设，建设进程可谓才刚刚起步。因此，需要引入民间力量，尤其是社区社会组织的大力参与。根据十七大提出的健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理要求，成都市按照议行分开、政经分离的思路，积极探索和建立以基层党组织为领导核心，议事会为决策主体，居委会为执行主体，监事会为监督主体，以社区服务中心为基层公共服务网络，群众团体及其它组织为重要补充的基层社会治理机制。即“131N”模式：强化一个领导核心（党支部）；健全三个自治组织（居民委员会、议事会、监事会）；发展一个服务主体（社区服务中心）；培育N个社区社会组织。二、成都市社区社会组织培育与发展根据成都市政府2009年38号文件，成都市未来将以建设大社区为目标，区级政府派出化、社会化、服务化，试行市政府直接治理的大社区治理模式，实现市政府治理与大社区自治有效衔接与良性互动。在大社区中大力发展社区社会组织，实行大社区党组织、社区自治组织、社区社会组织、社区居民的社区合作治理，并逐步走向公民治理。（一）制定政策，明确工作目标和措施。成都市民政局结合市政府文件精神，制定了《成都市加快培育发展社区社会组织的规划纲要》等指导性文件，将培育发展社区社会组织工作列为民政的重点工作目标，并分解、细化、量化到全市九区十县。（二）降低门槛，简化手续。采取“先发展、后规范，先备案、后登记”的办法，结合成都实际，在不违背《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》基本原则的前提下，适当放宽登记条件、简化登记程序。如成都市锦江区，根据本地经济发展情况和社区建设情况，将社区社会组织筹备、登记时间减少为5天，会员数量由50个降低为30个，开办资金从3万元降低到1万元，并积极为其联系街道办等单位作为业务主管单位，从而将一大批社区社会组织纳入登记管理范畴。（三）分类管理，登记备案两手抓。在众多社区社会组织中，规范活动类组织，壮大公益服务和志愿服务类组织，完善维权类组织，防范利益诉求类组织，把社区社会组织纳入制度化、规范化发展轨道。对暂不具备登记条件的，由区、县民政局授权社区服务中心（站）进行备案，发给备案证书，并用正规社会组织的章程、财务制度、档案制度等进行规范，同时每年进行年检。备案期限为两年，到期达到登记标准的，做到成熟一个，登记一个；未达到登记标准的，继续备案。（四）培育典型，建立新型孵化模式。对社区中发挥作用积极、深受居民欢迎，但缺少活动资金和有效管理的社区社会组织，进行分级评估，加大扶持力度，引入社区社会组织服务中心“BOT孵化器模式”。即在各个社区建立“社区社会组织服务中心”作为孵化器，通过“BOT”模式即“build－operate－transfer”（建设－经营－移交），帮助初始起步、松散的、规模较小的社区社会组织，形成规模效益，提升其在社区中的凝聚力、影响力和带动力。（五）购买服务，实现政社双赢。成都市将政府购买服务以地方法规的形式写入文件，在市政府发布的2010年政府集中采购目录清单中，将社区公共卫生服务、公共就业服务、社会保障服务、法律服务、公共文化服务、养老服务等服务外包项目正式纳入成都市集中采购范畴。由财政列支专项资金，向社区社会组织购买服务。对单项或批量采购金额一次性达到50万元以上的服务类项目，市政府采取公开招标的方式进行。三、成都市大力建设社区社会组织的重要意义在成都市的各个社区，社区社会组织在促进基层民主建设、服务社区居民、活跃文体生活、营造和谐社区等方面发挥着不可替代的作用。（一）社区社会组织的建设是实现居民自治的重要阶段居民自治是实现社区公民治理的根本目标取向，而社区社会组织是吸引社区居民融入社区的重要平台和组织载体。居民参与社区公共事务的广泛程度和有序程度，是衡量社区民主化水平的“风向标”。由社区居民自主、自发、自愿成立的社区社会组织，本身就是基层民主政治建设的产物，其存在的根本目的就是为社区居民提供互助、自治的组织方式和参与公共决策、参与社区发展的渠道，提高居民参与公共决策和社区事务的积极性，进而提高社区民主化的程度，最终达到最大限度维护和增进公共利益之目的[4]。如成都的彭州市（县级市，“5.12”地震重灾区）丹景社区在灾后重建的过程中，充分发挥社区社会组织的自治作用，适时成立了“家园重建促进会”，让基层群众唱主角，政府当“抓手”，形成了全方位、多层次、大力度的基层社会组织参与管理与服务的格局。（二）社区社会组织的建设是社会组织承接政府社区服务职能的有益探索在原有的体制中，社区居委会是政府的“腿”，“上面千条线，下面一根针”，林林总总的行政职能、名目繁多的检查和任务，让社区居委会不堪重负，无暇从事社区建设和社区服务[5]。以社区服务中心（站）为核心的社区社会组织通过政府购买服务的形式，将很大一部分原应由社区居委会承担的或社区居委会无力承担的职能由社区社会组织来承担。前者如发放低保、办理证照，后者如管理流动人口、无业人员就业、救助困难群众等问题，完全依赖政府显然是不切实际的。而社区社会组织所具有的民间性、志愿性、群众性、公益性等特点，使它能够在政府职能的延伸中满足社区群众不同层次的利益需求。以成都市成华区社区服务站（性质为民办非企业单位）的对外承包试点为例，成华区将95个社区服务站的业务对大学生“发包”，探索建立一种校地、社区、企业等多方参与合作大学生就业创业合作模式，即“VPE”公益创投。大学生通过志愿服务(Volunteerservice)、实习和顶岗锻炼(Practice)、促进就业创业(Employ－ment)，实现起步在基层（社区）——提升在企事业（机关单位）——就业在身边（与见习单位关联的社团或企业），在基层社区通过VPE锻炼的优秀大学生还可直接出任社区服务站的CEO。此举不仅有效带动了社区建设，为大学生就业提供了空间，也为社会工作储备了人材，在社区服务工作的“社区孵化”方面迈出了一大步。（三）社区社会组织的建设是开展公益服务有效途径在市场经济条件下，一些企业不愿承担、政府又难以承担的社区服务需求，常常成为困扰居民的难题，比如为社区中的老年人、青少年、妇女等特殊群体提供的各类公益性服务，因缺少有效的社会对接机制，现有的资源得不到利用，潜在的资源得不到挖掘，居民对这些服务的需求得不到满足。而具有公益性、志愿性、非营利性等优势的社区社会组织恰恰是承接这类无偿或低偿服务项目合适的载体。根据日本冈山市的市民交往中心的发展经验，社区层面的公益服务的供给，社区社会组织比政府组织更能发挥潜力与优势[6]。它可以把政府发展社区服务的规划、驻社区单位对社区服务的支持、社区居民的公益心等，转化为成社区公益行为，满足社区居民多元化需求，优化社区服务。如成都市锦江区龙舟路社区志愿者协会，在当地街道办解决部分经费、无偿提供活动场所等一系列优惠措施的大力扶持下，从只有几人的松散小团体发展到拥有80多名会员，组建5支志愿者团队，涵盖8类服务范围的正规社团，在当地引起了良好的社会反响，《成都商报》、《华西都市报》等媒体对此进行了专题报道。（四）社区社会组织的建设有助于满足社区居民多层次、多元化的精神需求形式多样的社区社会组织是吸引居民陶冶情操、强身健体、自娱自乐的有效载体和平台。书画协会、腰鼓队等组织通过丰富多彩的活动，不仅丰富了居民的精神文化生活，满足了广大社区居民的精神与心理需求，同时也为居民的交往和沟通搭建了舞台，倡导健康、文明、科学的生活方式，创造健康向上、文明和谐的社区文化氛围，有效推动了社区建设。如成都市的武侯区浆洗街社区，社区服务中心积极协调老年合唱团、太极拳协会、插花协会等组织，开展多种多样的文体活动，采取支部加协会、协会带群众的方式，通过支部牵头、协会组织、群众参与，形成了“每季一主题，每月一特色，每周一活动”的良好局面。各组织经常举办健身、台球、棋牌等多项活动，极大地丰富了居民的文化生活。（五）社区社会组织的建设有助于维护社区社会稳定公民治理的实现首先要基于一个稳定且正常运行的社会机制。在社会转型期，各阶层利益不断重组与分配，各种社会矛盾错综复杂。