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1新药政政策下对药品注册人员的定位和要求2009年5月方X2作为一名从事药品注册的工作者，今天我就说自己最熟悉的，以药品注册这个职业为点，稍作展开的谈谈药政监管和制药行业的发展，以期大家彼此交流，共同提高。药品注册，作为一个年轻的职业，已具雏形；虽然还很年轻，但却渐渐处于医药行业的风口浪尖，值得挖掘的地方很多。而由于时间仓促，不太可能面面俱到的铺开来讲，我谨概括性的介绍一下药品注册这个职业，以及我对这个职业的一点思考。3第一部分中国药政法制的历史4一、药品管理法的发展1、1984年版《药品管理法》说到药政法制，其实在中国并没有很长的历史。建国后相当长的时间内，中国的药政监管是无法可依的，当时的监管和执行，所依据的都不是法规，而往往是国务院的一个报告、卫生部的一个文件之类。——待到1984年，出台了《药品管理法》，中国的药品监管才算是终于进入了法制化的轨道。但是，这第一版的《药品管理法》有很多的缺陷，有一些现在堵上了，但还有一些问题，直到今天都没有得到解决。例如，当时把药品审批权分为国家审批和地方（省自治区直辖市）审批两类。已有标准的药品生产由省卫生厅药政处审批，其直接的恶劣结果就是：①一药多名严重；②一药多批准严重；③助长地方保护；④部分地区有意的降低地方标准，以“促进”本地药企发展。5我在这里想说一下的是：1984年版的办法没有把中药材和饮片纳入管理，结果就是使中药材和饮片的管理缺位，品质显著下降，从而使得中成药的疗效也随之下降，虽然后来SFDA也规定了一些按文号管理的中药材和中药饮片，但没有从根本上解决中药材及饮片管理缺失的现状。此外还有很多的缺陷，例如没有进行非处方药和处方药的分类、没有对不良反应监测的规定、没有药品定价的规定、没有进口药品注册管理的规定······62、2001年版的《药品管理法》由于很多问题没有在1984年版的办法中解决，在2001年新的《药品管理办法》出台。它最大的修改是堵住了国标和地标两级审批的漏洞，将权力收归中央，自此开始，从国家法律的层面确认，无论创新药还是仿制药，都必须也只能由国家药监局审批。可是，2001年版的办法出现了一个“惊天大BUG”——关于“新药”的定义。在2001年版的办法中“新药”的定义是没有在中国境内生产过的药。可是这却出现问题了：比如某个药，已经进口销售了N多年，现在国内想仿制，却居然要按新药报批。7因为如果被认为是新药，一方面，审批尺度和要求都要高，但是另一方面，却因为是“新药”而可以得到很多实惠，以至原先生产商和销售商的利益都得不到保护。所以如何定义“新药”是很关键的，但是要像FDA定义NDA那样定义新药，似乎又不是中国药企当时能够达到的。这在那时，的确是个很麻烦的问题。后来的发展更有戏剧性，2001年版办法正式颁布时，竟然干脆就直接把原来的新药定义删除了，举国上下都不知道什么是“新药”了。作为一个最基本的最核心的药政法规，“新药”居然没有定义，这必然导致一系列相关问题和政策难以解决落实。——“新药”的问题用鸵鸟战术来解决，不知是管理者的悲哀还是企业的悲哀。8最后不得已，经过反复反复反复的研究，终于在2002年发布的《药品管理法实施条例》中补入了“新药”定义，即“未在中国境内上市销售过的药品”。在补充的新药定义下，简单的改剂型（六味地黄丸改成六味地黄片、六味地黄胶囊、六味地黄软胶囊、六味地黄分散片、六味地黄滴丸等等）都给与了“新药”的身份。这其实很大程度上是为了给中国的药厂通过改剂型仿制国外的原研药创造了机会，是一种很积极的“鼓励性”政策，一种低门槛的优惠政策。事实上，在某种程度上看，这样的新药定义对于中国制药行业的快速增殖性发展，也起到了积极作用。但是，成也萧何，败也萧何。恰恰是这个新药定义，又引发了前所未有的药之乱局，即低水平改剂型的泛滥成灾。9为什么大家如此重视“新药”？那是因为，新药可以得到国家的很多政策优惠，可以在定价、市场独占、政策扶持等方面得到照顾，也就是说，新药，等于巨大的经济利益。而低水平的改剂型，其投资和风险都非常小，基本上与仿制相当，却又能获得创新药那样的巨大政策优惠，作为企业，谁不想以小博大？于是，改剂型越发的走上了邪路，直到最后崩溃。改剂型的崩溃，使得新药的定义已经不得不更改了，事实上，2007年颁布的新《药品注册管理办法》已经在操作层面取消了简单改剂型的新药地位。但是因为其上位法《药品管理办法》尚未更改新药定义，这种操作便显得有些名不正言不顺。因此，个人以为《药品管理办法》也存在修改的空间，至少是存在打“补丁”的空间10二、药品注册管理办法的发展我们既然已经谈起《药品注册管理办法》，那么，就顺带将《药品注册管理办法》的发展提下。对于企业，对于注册专员而言更具有可操作性和约束性，因此，尤受业界重视。1、02版的《药品注册管理办法》第一版的《药品注册管理办法》，是在“药品管理法2001年版”颁布之后的第二年即2002年出台的，我称之为“药品注册管理办法02版”。其划时代的意义在于，中国的药品监管终于从名义上正式由“报批”变成“注册”。——注册专员这个职业，也是从此之后，才正式面世的。11然而，“药品注册管理办法02版”亦存在很多漏洞和瑕疵，其中以为最的，便是大大的降低了仿制和改剂型的门槛，中药改剂型可以免临床，注射剂型互改也能免临床······种种举措，在鼓励和降低制药行业门槛的同时，却也过度放纵，导致研发领域的监管严重失位，甚至于2005年出现全行业的造假风潮，在一定程度上，亦可说是种因于此。此外，“药品注册管理办法02版”还有一些法规上的逻辑矛盾，例如著名的生产许可证和GMP认证的“鸡和蛋”问题：新建药厂或车间，需要办理生产许可证时，被要求先提供GMP证书，而在申请GMP认证时，却又被要求先提供生产许可证。又比如，在2003年12月时颁布《关于药品注册管理的补充规定》，要求原料药供货协议需要公证（希望以此杜绝药厂购买来路不正的原料药），然而执行了不到半年，却又取消了此规定。再有，对于已批准的药品增加新适应症，缺乏相关的评价和合理监管的规定，导致此方面的监管出现混乱。122、05版的《药品注册管理办法》在这种情况下国家局又颁布了“药品注册管理办法05版”，修补了02版的一些漏洞，但是，虽然“药品注册管理办法05版”后期出台的补丁《关于实施〈药品注册管理办法〉有关事项的通知》剥夺了简单改剂型的新药证书，依然没有完全堵上新药定义孽生的低水平改剂型的漏洞。而且，到这个时候，遏制低水平改剂型的呼声日益高涨，研发领域的造假却达到了半公开化的程度，终于，在2005年底，迎来了造假和突击申报的狂潮。另一方面，2005年，新版的《中国药典》也出版了，各方面的要求更加严格，更加国际化，例如，对于微生物限度和无菌检查，增加了验证考察。——从整个趋势上看，对于药品研发的监管，开始越发严格了。“药品注册管理办法05版”也是出台后就一直没有达到原来预定的效果，因此它刚出台不久，大家就已经认识到，05版还得改进。133、07版的《药品注册管理办法》“药品注册管理办法05版”究竟也没有能够拯救造假腐蚀下几近崩毁的药品“研发”，进入2006年，SFDA开始发文劝说企业“自愿撤销”有问题的注册申请。数月间竟撤回了2320份注册申请。9月11日，酝酿已久的“注册核查”全面启动。SFDA开始在药品研发和生产领域着力打假。随着核查的深入，长期以来形成的药政监管弊端逐渐暴露，很明显，才颁布不久的“药品注册管理办法05版”已经难以适应制药行业的全面整顿要求。再次的升级势在必行。在经历了一年多的观望和多方争论后，“药品注册管理办法07版”匆匆出台。毋庸讳言，“药品注册管理办法07版”不但有前后条款逻辑不连贯的错误，更有很多具体的操作细节都没有明确，需要陆续颁布“补充规定”来完善。而在SFDA原局长被处以死刑的当日签署新《办法》也许更非巧合，新《办法》颁布的意义，只怕更多的是为了彰显出当前SFDA对药品监管的立场。14小结:限于时间，不能再介绍涉及药品流通、生产、试验研究等方面的法规，但由此，我们也足以看出，自打中国的药政监管进入法制化之后，就是法规不断不断的升级，不断不断的打补丁。而“药品注册管理办法07版”甚至在出台伊始就到处标注见“另行规定”的字样，早就预留了补丁位置——这也算是“药品注册管理办法07版”的一大特点。这么频繁的修改，其消极影响是不言而喻的，它最大的问题，是造成了整个业界对政策稳定性的不信任。我们知道，新药的研发和注册周期是很长的，动辄5年10年，倘若朝令夕改，原本的大好立项一夕之间变成垃圾，上千万的投资打了水漂，是中国尚比较脆弱的制药行业，以及相当不健全的风险投资机制所难以承受的。当然，从积极的方面说，这么高频率的法规升级和补丁率，也证明了中国药证监管的法制化建设正迅速的成长——虽说，代价未免大了点儿。15因此，个人以为，我们药政法规还处于完善的过程中，在今后相当的时间内，还将陆续出台一些法律法规，用以约束和指导医药行业的有关药品活动。比如与药品研发转让的有关法规、传统医药回归并建立与之相适应的研发/评价体系、GMP太过滞后，并与药品现场核查相适应的配套法规、GLP在现有国情下具体实施的法规，等等等等。不幸的是，在这种不能一步到位的监管面前，在不能很好的平衡国家、企业和医院/消费者三者关系的医药体系前面，作为代价和牺牲的承担者的，只能是中国的制药行业，只能是你我从事的企业，甚至是工作岗位。16第二部分什么是“新药政政策”171、为什么要有新药政政策那么，国家为何要如此改变政策呢？可以说，以往鼓励性的政策，自有其历史积极意义，但是，现在，却是到了必须从积极的鼓励政策向紧缩的政策转变的拐点了。18在以往相当长的时间内，中国一直处于“缺医少药”的境况中，现在的公共医疗主要矛盾是“看病难，用药贵”，而当时的医生和患者甚至根本就无药可用，遑论贵贱。很显然，指望靠国家投资来发展制药产业是不现实的。为解决当时的主要矛盾即“缺医少药”，国家逐步放开了政策，以吸引民间资金和社会资源投入制药行业。特别是在药监局在成立后，在法规和监管层面上，都给予企业更加宽松的鼓励性政策，使投资和经营制药行业者能够快速回笼资金并获得高额回报，且投资风险非常低。——简单说就是：在那个年代，办药厂和卖药的想不挣钱都难。宽松的鼓励性政策为投资者提供了原始积累的土壤，同时也不负所望的给制药行业带来了一系列积极效应：大量民间投资涌入制药行业，使得制药行业在短期内就实现了产能的大幅提升；医药市场迅速激活，在不断滚动运营中又吸收产生了巨大的市场效益；而在经济利益的指挥棒下，社会资源逐渐朝制药行业集中，并形成了初步的积累，此时的制药行业，在资金、技术、人员、经营管理等方面都打下了相当的基础，实现了跨越式的发展。在鼓励性政策下，我国长期以来“缺医少药”、“无药可用”的局面已得到彻底改变。可见，当时宽松政策的积极作用，是不应被否定的。19但另一方面，也不可否认，过于宽松的政策却在一定程度上表现为“降低要求”和“监管失位”，而随着行业内同质化恶性竞争的加剧，投机行为迅速盯牢了监管失位形成的缺口，最终间接导致了全行业范围的不规范操作。鼓励性的政策是有利于“原始积累”的，大多数企业运营的主要目标也仅仅局限于完成原始积累，则其产品的选题立项必然是以“短平快”为宗旨。况且，对于绝大多数刚掘到第一桶金的制药企业而言，也不可能蓄积足够的人才、技术和资金搞“创新”。此外，从销售上来说，当时仿制药就可以卖得疯火，缺乏“创新”的外在压力。有此“短平快”捷径，何苦舍近求远做“创新”？于是乎，整个制药行业都陷入了“短平快”不能自拔。20然而，“短平快”的产品立项很快就陷入了恶性循环。全国都在搞“短平快”的仿制改剂型，结果就是产品同质化，企业只能在销售环节拼“渠道”，销售部门成为企业的龙头部门，企业的销售成本不断攀升。但最终却是把销售环节养肥养大，销售环节迅速取得强势地位，掌握了渠道优势经销商逐步形成“下游垄断”。这时，经销商不但有本钱和生产企业谈判，甚至可以凌驾于生产企业之上。占据了渠道垄断优势的经销商大幅度挤压药品的进货价格，而缺