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依法行政基本原理主讲：临沂大学法学院法律系周芳芳基本内容一、什么是依法行政及我国依法行政的简要历程。二、依法行政的目标是什么？三、依法行政的基本原则是什么？四、依法行政的基本要求是什么？五、加快行政程序建设有哪些基本要求？六、对政府规范性文件制定程序和文件备案的规定本次课程所涉及到的基本文件1.2004年《全面推进依法行政实施纲要》2.2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》3.2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》上海市民张晖驾车遇路人搭乘，被闵行区城市交通行政执法大队扣押，并以无营运证擅自从事出租汽车经营行为为由，作出行政处罚决定。此案掀起2009年全国人民对“钓鱼”执法的质疑热潮。张晖向闵行区法院提起行政诉讼，要求撤销行政处罚决定，法院当庭判决被告的行政处罚决定违法。一、依法行政的概念及其历程（一）概念：是指行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权，并严格依据法律规定的程序，法律是行政机关据以活动和司法机关对该活动进行评判的标准。1、依法行政的主体是行政机关或法律、法规授权的组织。2、依法行政所谓之“行政”是公共行政。3、依法行政所谓之“法”是广义的法——包括规范性法律文件与规范性文件宪法国家法律（全国人大及其常委会制定的法律）行政法规（国务院制定）部门规章（国务院下属各部委制定）地方性法规（地方人大及其常委会制定）政府规章（地方政府制定）规范性法律文件体系“四类地区”包括（1）省、自治区、直辖市；（2）省、自治区、直辖市政府所在地的市；（3）国务院批准的较大的市；（4）经济特区。规范性文件——国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实行管理，依照法定权限和程序公布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。其名称一般为“规定”，“办法”，“通告”,“意见”，“决定”等。（二）我国行政法治发展的基本历程1.新中国成立至“文革”结束从中华人民共和国成立到五十年代中期，是中国行政法制开始生长和发展的时期，是我国行政法的初创阶段。2五十年代中期到文革结束1957年一1978年的２０年间，整个说来，是行政法制被摧残、被践踏的年代3.1978年党的十一届三中全会至今开始经历四个阶段A.恢复法制阶段（1978年-1993年）B.加快立法阶段（1994年-1997年）C.依法治国成为基本方略阶段（1998年-2001年）D.全面建设小康社会阶段（2002年至今）二、依法行政的目标是什么？1、政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。2、提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。3、法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。4、科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。5、高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。6、行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。7、行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。三、依法行政的基本原则是什么？（一）政治原则即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，这是全面推进依法行政必须恪守的政治原则。（二）法律原则即全面推进依法行政必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。（三）相互关系原则在依法行政与经济的关系中，强调发展的重要性，强调全面推进依法行政要坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展；在依法行政与以德治国的关系中，强调二者的结合；在依法行政与行政管理体制改革的关系中，强调合法性与创新性的统一、改革创新与循序渐进的统一；在依法行政与提高行政效率的关系中，强调既要严格依法办事，又要积极履行职责，确保依法办成事、办好事。四、依法行政的基本要求是什么？（一）合法行政1.合法行政概述《国务院全面推进依法行政实施纲要》将合法行政表述为：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”A.行政机关实施行政管理要有依据，依据主要是法律、法规、规章、规范性文件。B.行政机关在作出影响相对人合法权益或者增加其义务的决定时，必须有明确的法律、法规、规章授权或依据，否则不得为之。2.行政合法的要件A主体合法实施行政的主体必须是依法有权实施国家行政管理活动的组织.行政机关的工作人员以行政机关的名义执行职务，一切后果由行政机关承担。公务员职务行为以外的个人行为造成的后果，要由公务员个人承担。B权限合法法律在授予行政机关行政权力的同时，都会为其规定相应的界限。行政机关应当在法定权限内活动，超越法定权限，即构成行政越权。C内容合法即行政行为所涉及的权利义务必须符合法律的要求。行政行为不得包含违背法律规定的内容,就是不得包含违反法律规定的赋予权利或者科以义务的内容。D程序合法也称为程序正当原则,强调依法定程序行政,不能随心所欲。即要求行使行政权力必须遵守法律规定的步骤、顺序、时限和方式等程序要求。（二）合理行政1.合理行政概述指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。国务院《全面推进依法行政实施纲要》列举了合理行政的基本要求：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当：行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”合法行政和合理行政的区别在于，“合法”适用于所有的行政领域，而“合理”主要适用于自由裁量领域。2.行政不合理的表现A目的不当目的不当指行政行为的目的背离法律赋予行政主体此项权力的原初目的，或者行政主体运用此项权力的目的不正当。B专断、恣意指行政行为不顾及自然公正和社会公正原则而任意所为。C不相关考虑不相关考虑指行政行为不考虑相关因素而考虑不相关因素。D反复无常反复无常指行政主体放弃法律关系的稳定性而随意撤销、变更原行政行为。（三）程序正当程序正当，其基本要求有两点：任何人不能做自己案件的法官；任何入都有被公正听取意见的权利。《国务院全面推进依法行政实施纲要》将程序正当原则的要求概括为：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员厉行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”根据上述规定，程序正当包含以下三项制度：1.行政公开行政公开是指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。2.保障公民程序权利（知情权、参与权与救济权）(1)知情权是指行政机关作出行政决定，应告知公民作出决定的事实、理由与依据，并告知其有效救济途径。(2)参与权是指公民或行政相对人对行政行为有权表达自己的意见，并且使这种意见得到应有重视的原则。(3)救济权是法律为公民设置的一种权利，实质的目的在于对行政相对人提供救济，旨在为相对人的合法权益提供法律保护，是行政法中一项重要的权利制度。目前，事后救济主要有以下几种渠道：我国目前的行政救济途径主要有：第一，行政复议：即指公民.法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关或法定复议机关提出复议申请.请求救济的行政救济途径。第二，行政补偿：所谓行政补偿救济，是指行政机关因实施合法行政行为为造成相对人的权益损失，或者因相对人为社会公益而受到损失时，行政机关依法弥补相对人损失的--种行政救济途径。因行政机关作出的合法的具体行政行为而致相对人权益受到损害的，相对人理应得到合理的补偿。第三，行政赔偿：即行政机关和行政机关工作人员在行使职权时违法侵害公民、法人或其他组织的合法权益，国家负责向受害人作出赔偿的行政救济方式。依据目前的法律规定，取得行政赔偿的途径只有两种即行政复议或行政诉讼。第四，行政诉讼救济：是指相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院对被诉具体行政行为进行合法性审查，对违法或显失公正的行政行为予以撤销或变更的救济途径。3.回避权回避是指当行政机关工作人员同其所处理的事务有利害关系时，应当由行政机关另行指定其他人员处理该事务的制度。回避是为排除行政机关可能造成偏见的因素，确保行政公正而设置的一项制度，是行政程序的基本制度之一。（四）高效便民是指行政法律制度以及管理行为要以较小的耗费获得最大的效果。提高效率的目的是为了方便群众，及时实现群众利益。《国务院全面推进依法行政实施纲要》将此表述为“高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极展行法定职责,提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。”行政许可法较好地体现了效率原则，它对行政机关作出行政许可的期限作出了明确要求。（五）诚实守信诚信原则强调政府要诚实守信，不得随意变更自己作出的决定，以维护法律的安定性和公民对政府的信赖。国务院全面推进依法行政实施纲要将诚信原则的内容表述为：“诚实守信.行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”依据上述规定，诚信原则包括两点内容：1、政府应守信；2、政府背信应赔偿。这里的背信应赔偿，在我国指行政机关作出的具体行政行为，如果事后撤销，应给予信赖利益人以赔偿，也称信赖保护。案例2006年9月15日，执法人员在大连主干道强拆户外广告牌2006年9月2日的《大连日报》上刊出《关于开展城市户外广告牌匾清理整顿活动的通告》。（六）权责统一行政职权、职责具有同一性，行政职权同时也是行政职责，行政机关不履行或不当履行职责，要承担法律责任。《国务院全面推进依法行政实施纲》要将权责统一表述为：“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律.法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，依法做到执法有保障。有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”如何在行政实践中作到权责统一呢？根据我国的实际情况，应强调以下几个方面：1.要依法明确规定各个行政机关的职责范围，授予其相应的行政权，规定其对上级和下级应承担的责任，建立和完善权责一致的行政体系。2.依法加强对公务员的管理，使每个公务员都有明确的职务、职权和职责。要做到事事有人负责，人人各司其职，各负其责。3.建立严格的监督、考核、奖惩、升降等制度，厉行奖惩是保证权责一致的必要手段。4.对职务明确划分。要分清领导和被领导、决策和执行、政务和事务等的职权范围。5.