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依法行政第十六期全国环境法制岗位培训班(2009年7月29日，北戴河)环境保护部政策法规司王夙理Tel：010-66556153依法行政一、依法行政的基本含义、本质与历史发展二、全面推进依法行政的重要性和紧迫性三、全面推进依法行政的奋斗目标四、全面推进依法行政的指导思想五、依法行政的基本原则六、依法行政的基本要求七、全面推进依法行政的主要任务和措施一、依法行政的基本含义、本质与历史发展依法行政的基本含义依法行政，是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。依法行政包括以下基本内容：1.行政主体合法。2.行政权的取得和行使合法。3.行使行政权要承担相应的责任。依法行政的本质依法行政的本质是，依法规范、约束行政权力。具体说，依法行政：•是依法治权，不是依法治事；•是依法治官，不是依法治民；•是依法治自己，不是依法治别人。依法行政的历史发展•国外依法行政原则，是在洛克、孟德斯鸠以及卢梭等近代西方思想家所倡导的权力分立理论基础上确立的。•我国的依法行政，是随着我国民主与法制建设的发展逐步提出的。西方国家确立依法行政的基础•民主政治基础•经济基础•思想观念基础西方国家确立依法行政的基础•民主政治基础资产阶级革命胜利后，为了防止封建复辟和行政专横，建立了三权分立的宪政制度，该制度要求：议会通过制定法律来为行政管理提供法律依据，法院通过司法审查来监督行政机关依法行政。西方国家确立依法行政的基础•经济基础资本主义社会建立后，资产阶级出于全面发展商品经济的现实需要，要求全面解除政府对社会经济生活的控制和干预，要求政府严格服从法律，成为一种不超出议会法律授权范围之外的有限政府。西方国家确立依法行政的基础•思想观念基础分权理论在西方国家源远流长，尤其是到了文艺复兴时期，洛克、孟德斯鸠以及卢梭等近代西方思想家、法学家所倡导的权力分立理论更是发展成为主流的宪政与政治理论。分权理论的基本涵义就是，法律必须由立法机关制定，司法必须由法院独立执掌，行政必须依法律规定行使职权。二、全面推进依法行政的重要性和紧迫性解决依法行政实践中存在的问题：1、行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍2、制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题3、行政决策程序和机制不够完善4、有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生5、对行政行为的监督制约机制不够健全6、依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。国务院文件•全面推进依法行政实施纲要（国务院2004年3月22日发布）•关于加强市县政府依法行政的决定（国务院2008年5月12日发布）全面推进依法行政实施纲要目的：这是上一届政府为贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，建设法治国家的重大举措。内容：确立了建设法治政府的目标，规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则、基本要求、主要任务和措施。三、全面推进依法行政的奋斗目标基本实现建设法治政府建设一个能适应现代社会需要、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的法治政府。目标：建设法治政府(一)法治政府的内涵(二)法治政府的基本标志(一)法治政府的内涵法治，作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。法治政府，就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行、政府的行为都受法律规范和制约。法治的原则1.法律必须是公开的；2.法律必须是普遍的（对所有的人同等适用）；3.法律必须是可预期的（不能溯及既往）；4.法律必须是明确的（不能模糊不清）；5.法律必须没有内在矛盾；6.法律必须合乎情理，切实可行（不能要求做不到的事）；7.法律应当保持相对的稳定；8.政府的权威置于法律之下；9.尊重并维护司法权威（否则法律就没有权威）；10.司法公正（法律适用公平，拥有司法资源的公平）。(二)法治政府的基本标志1.体制方面2.法制方面3.机制方面4.观念方面1、体制方面（1）政府职能转变基本到位，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺。现阶段政府职能定位在：•经济调节；（是应对市场失灵的需要）•市场监管；（同上）•社会管理；（是维护社会秩序的需要）•公共服务。（是社会发展进步的需要）1、体制方面（2）中央与地方、政府与部门的权限比较明确。国防、外交、宏观经济调控、国家经济安全等重大事项，宜由中央政府统一管理。城市管理、教育科技文化卫生体育等地区社会事务管理和公共服务，宜由地方政府根据法律授权分级自主管理。民政、人事、劳动、计划生育等与国家整体利益相关需要由中央政府统一管理、地方政府执行的事项，可以由中央政府以法律形式统一规范，地方政府具体实施。讨论：环境保护应划归哪一类事项？1、体制方面（3）行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。（4）行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。2、法制方面（1）制度建设反映客观规律并为大多数人认同，法律、法规明确具体、科学规范、切实可行。（2）法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通。（3）老百姓的合法权益得到保护，违法行为得到纠正或者制裁，经济社会秩序得到维护。（私力救济与公力救济问题）3、机制方面（1）及时反映人民群众意愿，权力与责任真正统一的决策机制基本形成。（2）高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解。（3）行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。（权利制约和权力制约问题）4、观念方面行政机关工作人员特别是各级领导干部的法治观念明显提高，对法律信仰和忠诚，尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。目前非法治观念的表现：以权代法，以言代法，超越法定职权行政，违反法定程序行政，滥用自由裁量权行政等。四、全面推进依法行政的指导思想1、坚持以邓小平理论和“三个代表”为指导思想2、坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责3、保护公民、法人和其他组织的合法权益4、提高行政管理效能，降低管理成本5、创新管理方式、增强管理透明度6、推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展五、依法行政的基本原则1.坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一2.坚持把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点（以上两项是政治原则）3.坚持维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通（法律原则）4.坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观5.坚持依法治国和以德治国的有机结合6.坚持推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能的有机结合7.坚持依法行政与提高行政效率的统一（相互关系原则）六、依法行政的基本要求（一）合法行政（二）合理行政（三）程序正当（四）高效便民（五）诚实守信（六）权责统一这六项要求是衡量依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神。（一）合法行政1、合法行政的内涵：指行政机关实施行政管理，必须依照法律法规规章的规定进行，没有法律法规规章的规定，行政机关不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。（一）合法行政2、合法行政的要求：（1）职权法定，不得越权。行政机关实施行政管理必须有法律的授权，并在法律授权范围内行使职权。（2）行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。包括实体合法和程序合法。（3）行政机关在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。（处罚、许可的设定问题）（二）合理行政合理行政的要求：（1）行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。（2）行政机关行使自由裁量权，应当符合法律目的，排除相关因素的干扰。（如处罚，本身不是目的，只要改正，可罚可不罚的则不罚，可少罚可多罚的则不多罚）（3）行政机关行使自由裁量权，采取的措施和手段应当必要、适当。（从最轻微的开始）（4）行政机关实施行政管理，可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。（三）程序正当程序正当的要求：（1）行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当做到程序公开。（2）行政机关实施行政管理，要严格遵守法定程序，为管理相对人、利害关系人参与行政管理创造条件，确保其知情权、参与权、救济权的实现。（3）行政机关工作人员履行职责，与处理的事务存在利害关系时，应当回避。（四）高效便民1、高效便民的内涵是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。基本要求是，遵守法定时限，提供优质服务。效率，针对行政管理的过程，是办事速度方面的要求；效益，针对行政管理的结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。（四）高效便民2、当前制约高效便民的因素•政府职能转变还没有完全到位；•行政机关权力配置还不够科学，行政权力行使交叉、重叠的现象还没有得到根本解决；•行政程序不够完善；•行政管理的方式和手段已不能完全适应形势的需要。（四）高效便民3、实现高效便民的具体措施•进一步转变政府职能，建设有限政府。•科学调整行政机关的权力配置。（理顺上下级行政机关的关系，合理划分事权；理顺同级行政机关不同部门之间的职能关系，在相对集中行政处罚权、行政许可权的基础上，探索综合执法的新路子、新办法。）•完善行政程序，严格依程序办事。•转变观念，创新行政管理方式。（五）诚实守信1、诚实守信的内涵诚实守信，是指行政机关必须对自己的“言”、“行”负责，言必行，行必果。诚信原则源于罗马法，最早只适用于私法关系；二战以后发展到公法领域，并且逐渐成为公法的一项重要原则。（五）诚实守信2、诚实守信对行政机关的要求：•公布的信息应当全面、准确、真实。•制定的法规、规章、政策应当保持相对稳定，不能朝令夕改。•严格执行法律、法规、规章及有关政策。•严格遵守信赖保护原则。信赖保护原则2004年7月1日起实施的《行政许可法》第一次在我国法律中确立了信赖保护原则。该原则的基本要求是：•非经法定事由并经法定程序，行政机关不得撤消或者变更已经生效的行政决定。•因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，行政机关可以依法撤回或者变更。•行政机关依法撤回或者变更已经生效的行政决定造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。（六）权责统一1、权责统一的内涵指行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任。不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任。（六）权责统一2、实现权责统一的具体要求：•法律、法规对行政机关的授权一定要充分；（如环保行政强制执行权）•法律、法规在授予行政机关权力的同时，要明确规定其应当承担的责任以及行使权力的条件和程序；•加强对行政机关行使权力的监督，确保违法受追究。（六）权责统一落实权责统一原则的最终目的是，实现执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿。依法行政的基本要求（小结）1、合法行政——施政有依据；无法律法规规章的规定，不得影响管理相对人的合法权益或者增加管理相对人的义务。2、合理行政——公平、公正；正确行使自由裁量权；手段适当；方式多种，避免损害权益。3、程序正当——公开；保障管理相对人和利害关系人的知情权、参与权、救济权；实行回避制度。4、高效便民——遵守法定时限；提供优质服务。5、诚实守信——公布的信息应全面、准确、真实；非因法定事由并经法定程序，不得撤消已经生效的行政决定；对财产受到损失的依法予以补偿。6、权责统一——执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿七、全面推进依法行政的主要任务和措施1.推进政府职能转变，改革行政管理体制2.建立健全科学民主决策机制3.提高制度建设质量4.改革行政执法体制，提高行政执法效能5.强化行政程序建设，规范行政执法行为6.积极探索政府预防和化解社会矛盾的新机制7.完善行政监督制度和机制8.提高行政机关工作人员依法行政能力9.加强领导，明确责任，狠抓落实（一）推进政府职能转变，改革行政管理体制具体要