农民上访的分类治理研究

农民上访的分类治理研究陈柏峰2012-10-3010:36:36来源：《政治学研究》2012年第1期【作者简介】陈柏峰，中南财经政法大学(武汉430073)。【内容提要】面对日渐高涨的上访潮，信访工作制度不断强化上访人的权利和接访人的职责。从调研来看，相关制度建设并没有给基层政府提供有效的治理措施，基层政府也未能摸索出合法的治理措施，而是陷入非法运作的边缘。当前的信访困局在于信访渠道依然存在一定程度的淤塞，面对成千上万的上访者，政府未能通过有效的制度安排来对上访者的问题进行性质区分。分类治理可能是疏通信访渠道的有效途径。根据这一思路，目前的上访可以分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类及若干具体小类。若能建立正确的分类原则，找到合理的治理方法，并建立必要的配套措施，信访渠道完全可以疏通，成为社会利益重要的表达渠道和商谈空间，发挥出应有的功效。信访制度因此可以成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。【关键词】上访；分类治理；无理上访；商谈型上访一、上访潮与相关制度建设新中国成立以来，有过多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，上访局势都得到了一定缓解，势头得以回落。然而，进入20世纪90年代以后，上访数量一直居高不下，形成了第五次上访高潮，且这次高潮至今尚未退去。尽管中央高层出台了诸多措施力图扭转局面，但是效果不甚明显，没能有效遏制上访潮。这种状况使得信访制度改革日益成为全社会关注的焦点。自1993年开始，全国信访总量持续增高。一方面在农村，20世纪90年代农民负担日趋沉重，农村经济形势不景气，农民对政策的满意程度大幅下降，农村干群关系比较紧张，日渐对基层干部表现出强烈的不满情绪。另一方面，城市发展走上了快速发展的轨道，社会矛盾和利益冲突加剧，人们的不公平感日渐增长。面对这种局面，城乡居民的心理受到前所未有的普遍冲击，遇到具体问题时不断走上信访的道路，将信访视为优于司法的补救方式。面对这种情况，在政府机构精简的大背景下，中央和地方政府不断强调“信访工作只能加强，不能削弱”，在全国建立起了体系化的信访工作机构，着力于加强队伍建设，2000年2月，中央办公厅国务院办公厅信访局升格为副部级单位，更名为国家信访局。同时，国家不断明确信访职能分配，尤其着力于相关制度建设。1991年5月，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅针对中央和国家机关一些机构的较大调整和业务范围的变化，重新修订了1985年的《中央各部门归口分工接待群众来访办法》，进一步明确了信访工作的相关接待办法。所有问题均按来访人反映问题的性质或所属系统，分别归口中央相关部门接谈处理。1995年颁布的《信访条例》更是明确写下了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”这一原则。全国各地也陆续制定了信访方面的地方法规和工作办法、规定、细则等政策文件，出台了比较完整规范的省级信访法规30部，市级500余部、县级达2000多部，①很多乡镇也制定了政策文件。这些法规、政策文件与《信访条例》相配套，内容与之大同小异。信访法规、文件的集中出台，标志着信访工作完成了向法制化方向的转变。然而，相关制度建设并没有遏制住上访量的上升势头，上访越来越危及社会稳定，其中最关键的是群体性事件的形成。1990年中后期群体性事件增速惊人。在农村，农民状告乡镇政府、村委会的信访案件越来越多；在城市，企业改制所导致职工大批下岗失业引发的群体信访问题此伏彼起；甚至出现了城乡串联、跨县串联的民办教师信访和转业军人信访事件。集体访是群体性事件的前奏。虽然集体访不同于群体性事件，但是，如果得不到恰当和及时的处理，集体访往往演化升级为群体性事件。在这种情形下，尽管中央不断下发各种文件，要求地方政府慎重对待上访，加强信访工作，但收效甚微。从1993年到2005年，12年间全国信访数量连续高涨，“信访洪峰”成了中国政治社会领域中的常态。从媒体反映的个案来看，信访之路漫长、崎岖而艰辛，众多信访人视若畏途而又欲罢不能：信访警示的社会矛盾日趋突出、尖锐而复杂，地方政府部门视若“烫手的山芋”，矛盾焦点不断向中央聚集。上访的增幅越来越呈现“倒金字塔”形。根据国家信访局的统计数字，2003年国家信访局受理信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，县级反而下降了2.4％。另外，中央和国家机关受理信访量上升4.6％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。②信访潮长时间不退，且矛盾越来越向中央转移，这意味着信访工作面临着巨大的压力。现状需要中央尽快作出反应，新《信访条例》因此应急而生。当然，《信访条例》的修改也考虑到了旧条例部分条款已经失效、过时，如旧条例所涉及的收容遣送制度已于2003年8月1日被废止。2005年5月1日，新《信访条例》正式施行，对原有保护信访人权利的规定进行了细化，完善了国家机关的信访工作程序，强化了信访工作职责，体现了信访工作走向法治化。③最重要的是，实行多年的“分级负责，归口办理”信访工作原则，被修改为“属地管理、分级负责”。与此同时，地方政府及其工作部门的职责被强化，条例要求各级政府“应当畅通信访渠道；应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷；应当建立各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷”。具体来说，要求“建立信访信息系统、公开相关信息、领导接待日、领导下访、社会参与化解纠纷等行之有效的工作机制，方便信访人就地反映问题、查询信访事项的处理情况，有利于调动各方面力量化解矛盾”。正是在这种情形下，“大接访”登上了历史的舞台，并被制度化、常规化。2005年5月，公安部率先部署在全国公安机关开展集中处理群众信访问题工作，全国3000多个县市区公安局长亲自接待上访群众，亲自协调解决信访问题。一些地方的法院、检察院也不断加入了“大接访”的行动中。④2008年3月，湖北省则率先在全国开展县(市、区)委书记大接访活动，受到中央领导人的充分肯定和推介。2008年6月，中央发出通知在全国开展“县(市、区)委书记大接访”活动，全力推进群众信访问题的解决，要求“为北京奥运会成功举办创造良好和谐的社会环境”。这些“大接访”大都属于“一过性”活动，而上访所反映的问题可能在接访后重新产生和出现，也许正是基于这种考虑，2009年4月，中央转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》，将市县两级党委书记(和主要干部)定期接待群众来访制度化，并对突出问题要实行领导包案，包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访的“四包”责任制。此外，中央还转发《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等文件，将定期接待群众来访的主体拓宽到各级各部门领导干部，将组织中央和国家机关干部下访规范化，并强化矛盾纠纷化解的日常工作制度。新颁布的《信访条例》带来了整顿信访秩序的热潮，取得了一定效果。2005年全国信访秩序就有好转倾向，信访总量同比下降6.5％，是经过12年持续攀升后的第一次下降，“倒金字塔”式的增幅状况得到改变，集体访批次基本持平，人次下降14％，初信初访下降9.1％。⑤2006年全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量实现“四个下降，一个好转”，特别是信访总量继2005年首次下降后再次下降15.5％，全国信访形势明显好转。⑥到2009年，全国信访总量同比下降2.7％，连续5年保持了下降的态势。⑦尽管新《信访条例》及“大接访”等“配套措施”取得了一些效果，但并未能使得上访潮完全退去。在北京城南，聚集着大量的上访民众，附近的村庄成为名副其实的“上访村”。据报道，上访村的借住人口2005年10月还有2500人，这是当年最高数字。而在2002年和2003年，上访村人口曾经达到3000人。⑧2009年8月，中央政法委有关负责人在答记者问时说，从2004年开始，全国多数地方的涉法涉诉信访高发势头得到遏制，总体上呈现稳中有降的局面，但是，涉法涉诉信访占全国信访总量的比例仍然较高，进京访、重复访仍然偏多。⑨为此中央决定向地方派遣巡查组来解决问题。而且，更为关键的是，新《信访条例》进一步强化了地方政府的信访治理困境，之前不断涌向北京的信访案件被压到了地方，而问题未必能够被解决。以威海为例，市县两级的信访案件不断增长，2005年增长了12.85％，2006年继续增长了1.41％。⑩总之，在日渐高涨的上访潮面前，信访制度日趋法制化，强化上访人的权利和接访人的职责。这种制度建设的要点有二：一是强化地方政府在信访工作中的责任和主动性，二是强化地方政府主要领导人的责任和主动性。尤其是“畅通信访渠道”的“大接访”、“包案”等制度和配套措施，其实质是让最方便解决问题的地方政府、最有权解决问题的政府官员直接面对信访问题，并要求他们必须解决问题。二、分类治理思路的提出(一)效度有限的基层治理技术面对日渐高涨且没有明显退去迹象的上访潮，仅仅建立相关信访工作制度，还是远远不够的。中央政府无法直接面对上访所牵涉的具体事项，因此需要敦促基层政府“将问题解决在基层”。中央政府的“敦促”方式首先当然是从行政上施加压力，这主要体现在中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的考评上，通过目标责任管理来实现，它构成了压力型体制的主要运作方式和手段。上级政府将上访治理指标、任务进行层层分解，将其分派给下级政府，在激励—绩效的压力下，下级政府可以更加积极地进行上访治理。当前很多地方，市、县、乡、村四级中毗邻的两级都要签订信访工作目标管理责任书，其目标一般包括杜绝赴京上访、杜绝赴省集体上访、严格控制赴省个人访，等等。信访工作属于维护社会稳定的一部分，其考察标准是“一票否决”，只要维稳工作出现纰漏，基层政府就受到否定评价。但仅仅有行政考评上的压力，这还不够，因为它并没有告诉基层政府具体如何进行治理，没有给基层政府提供有效的治理措施。在治理上访实践中，基层政府有很多治理措施，却未必有效。具体有以下三类：1.综合治理。综合治理最早被运用在社会治安与犯罪预防领域，它主要是指在党委和政府的统一领导下，以政法机关为骨干，依靠人民群众和社会各方面的力量，分工合作，综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段，惩罚犯罪，改造罪犯，教育挽救失足者，预防犯罪，达到维护社会治安的目的。随着信访工作的日益突出，这种方法已被广泛运用到上访治理中。上访治理中的综合治理机制主要包括同级部门联动机制和领导干部包保责任制。前者要求各相关部门(包括信访、综治、司法、民政、人民调解、法庭、公安等)一起来应对社会不稳定因素，在党委的组织下，它们定期一起召开信访工作例会，通报信访情况，排查信访苗头，研究解决疑难信访案件等。后者要求特定干部包掌握情况、包解决困难、包教育转化、包稳控管理、包依法处理，它是政府内部明确责任、促进工作的重要机制。2.软暴力。软暴力是一种身体暴力之外具有强制效果的力量，它在基层上访治理中有多种表现形式：(1)跟踪上访人，保证其在视线之内却不强制限制其人身自由，当他有上访动向时进行劝说，劝说无效时不惜给各种好处，比如陪上访人喝茶、吃饭、打麻将、钓鱼，甚至陪旅游等。总之，要想尽一切身体暴力之外的办法将上访人拖住，这很容易导致“谋利型上访”发生。(2)通过“讲感情”以促使上访人息访，力图以情感人，以情动人，这有时会导致“干部讲感情、农民讲政治”的怪异局面。(3)通过“找软肋”来给上访人施加压力，以促使其息访。即寻找上访人是否有可以根据法律和政策可能受到选择性惩罚的违法事由，然后以惩罚或加重惩罚为由要挟上访人息访，如未经审批砍伐林木、违反计划生育政策、宅基地面积超标等。只要找到上访人的“软肋”，常常可以逼迫上访人“就范”而放弃继续上访。(4)设置陷阱引诱上访人违法，然后启动相关合法惩罚措施。例如，安排一个人对上访人员无理找茬，在打架冲突后将上访人拘留，从而达到阻止其上访的目的。3.市场化暴力。市场化暴力，就是通过支付对价的方式动用“黑社会”暴力，其对价可能直接以货币的形式支付，也可能