中国的财政分权与经济增长

No.C20000082000-6中国的财政分权与经济增长1林毅夫刘志强NO.C20000082000年6月1日摘要我们利用了省级数据来估算中国自1980年代开始的财政分权在经济增长上所产生的作用。我们发现，在控制了同时期其它各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均GDP的增长率。这与财政分权可以提高经济效率的假说一致。另外，我们还发现农村改革、非国有部门的发展以及资本积累也是推动中国经济在过去二十年里迅速增长的关键因素。1我们感谢HansBinswanfer、JackHou、李华刚、SuzannePiriou-Sall、马峻、AnwarShah和邹恒甫对本文初稿所作的有益的评论和建议。我们的研究得到了世界银行和香港科技大学的支持和赞助。1998年1月13—18日，在泰国曼谷RoyalorohidSheraton召开了“第3届环太平洋联合经济组织会议”，我们向该会议提交了论文，本文基本上是对该论文的修订稿。文中所有可能的错误均由作者负责。1．引言自20世纪70年代末开始经济改革以来，中国经济以年均接近10%的破纪录速度增长。在这一过程中，许多因素都起到了重要的作用。例如使家庭成为基本生产单位的农业改革，在企业管理中引入了物质激励的企业改革，各种价格改革、技术引进、面向国际贸易和外国投资的市场开放以及非国有部门的兴起等等。在众多的改革措施中，一个重要的但却没有被充分研究的方面就是始于80年代初的财政改革。本文主要在于探讨财政分权是否对中国经济的增长有着积极的作用。从广义上讲，中国的财政分权与世界其它地方的财政分权没有差别，都指中央政府将财政控制下放给地方政府。在那些财政分权的拥护者眼中，财政权力和责任向各级地方政府的转移有助于提高经济效率，因为和中央政府相比，各级地方政府在资源配置上具有信息优势（Oates,1972）。2换言之，地方政府可以更好地提供各种公共物品的服务以满足本地需要。而且，当地方政府的官员承担起提供公共物品服务的责任时，他们也就处于当地居民更严密的监督之下，从而也更有动力去行使他们的财政职能以为公众谋求最大利益（见Shah和Qureshi，1994）。另外，中国的地方政府控制着大量的地方企业。财政分权可能硬化了地方企业（localenterprises）的预算约束（Qian和Roland，1996），从而可能提高了地方企业的效率，并导致了高速的、可持续的经济增长。财政分权也可能会给经济增长带来动态效益。有关内生性经济增长的最新文献指出制度安排会影响经济增长，3可以预计财政制度从集权向分权的转变，能提高经济的长期增长率（Oates1993;Liu,1997）。有些人对财政分权使效率提高的说法提出了质疑。首先，他们认为地方政府可能实际上并没有明显的信息优势。中央政府可以向地方派遣对当地偏好拥有足够信息的官员，因而即使在集中的财政制度下，他们也可以在资源配置过程中发挥作用。其次，中央政府的决策也可以有中央以下级别的官员的参与；第三，在大多数发展中国家，地方政府的官员都不是依靠民主选举产生，因此他们是否会更好地去熟悉各种情况是值得怀疑的；即使他们对情况十分了解，他们也未必有足够的激励去依此行事。4而且，由于中国的地方政府一般都直接拥有绝大多数当地的企业，所以他们可能会设置各种贸易壁垒以保护当地企业，从而造成市场的分割和寻租行为，导致效率的损失。在整个80年代，中国的财政制度经历了许多重要的变化，从一种单一的由中央政府完全控制收入集中的预算分配的制度变为一种相对分权化的制度安排。中央政府和地方政府各自拥有自己的财政收入。在这种制度安排下，大部分省一级的政府须将本省的一部分财政收入上缴中央。有一些省份的财政支出超过了其财政收入，中央政府可能会向这些省份提供一些财政补贴，一个省内部的各级政府间也存在着类似的财政安排。理解财政改革在迄今为止的经济增长过程中所起的作用对于中国未来的改革颇为重要。如果正如拥护者所言，财政制度的变化有益于经济增长，那么今后的改革就应致力于进一步巩固分权化改革的成果并使之制度化。相反，若财政分权对经济增长并没有起到什么作用，中国就应该实行更为集中的财政制度，或者是在其它领域里进行相应的改革，以2效率改善的观点为许多学者所接受，例如Bahl和Linn(1992)Bird(1993).3见Barro(1990)kin和Rebelo(1990),以及Jorgenson和Tun(1990)。4显然，无法仅从理论上去断定财政分权是否会导致效率的提高，必须经过严格的实证检验才能下结论。有些人从对宏观经济的控制和各级政府的贪污等问题的考虑而对财政分权抱有谨慎态度。Puod’homme(1995)对此有详尽的论述。使分权化的财政制度的好处能够完全发挥出来。本研究的意义不仅仅是对中国的经济改革进行评价。世界银行和其它国际组织正在积极地研究和评估在许多国家——例如中国、巴西和阿根廷——所实施的各种财政改革方案，希望从中可以为其它正准备进行财政改革的国家提供有益的经验教训。从这个角度看，本研究具有非常重要的实用价值。同时，从理论层次来说，本文对财政分权是否有助于提高经济效率的实证检验也是对经济学文献的一个贡献。对中国经济改革的研究汗牛充栋，但其中罕见评估财政改革对经济增长贡献的文献。Zhang和Zou（1996）以及Ma（1997）的研究是两个例外。5前者认为财政分权不利于经济增长，而后者则得出了相反的结论。然而，以上学者的研究结论须谨慎对待，因为在他们的分析中，要么是使用的分权指标有可争议之处，要么是没有把同时期其它的改革措施也给考虑进去。在对经济增长进行经验分析的文献里，利用生产函数进行回归分析是被广泛接受的方法。在本研究中我们也使用这一方法来分析财政分权对经济增长的影响。我们利用了1970—1993年间省一级的数据。我们的估计结果表明：财政分权对经济增长过程有正的作用。我们还发现，除了财政改革外，农村改革、非国有部门的发展和资本积累也都对中国经济在过去20多年里令人瞩目的增长起到了关键性的推动作用。本研究有两点创新。一是我们在实证分析中，除了集中分析了财政制度的变化对经济增长率的影响外，还同时用不同的变量来代表各项重要的改革措施，另一个也是更为重要的一个创新是，与以前的学者不同，我们使用了边际分成率——即由省一级政府从财政收入增加额中所提留的比例——这一指标来衡量财政分权的程度。本文其它部分安排如下。在第2节，我们以中央和各省级政府间财政关系的变化为侧重点，综述了中国80年代以来的财政改革。第3节构建了一个计量模型，第4节对数据进行了简要的讨论，第5节给出了估计结果。最后一节概述了本研究的结论。II、中国的财政分权。在改革前，中国的财政制度是高度集中的。6中央政府和各地方政府之间的关系被称为“统收统支”。各级地方政府都没有自己单独的预算：中央政府集中了全部的财政收入并制定一个包括全部下级政府的统一预算。这种财政安排也将国有企业包括进来，国有企业须向国家上缴所有的利润或剩余，而国家则通过财政拨款来满足国有企业的各项支出。实际上，国有企业的资金安排也是整个国家财政安排的一部分。集中的财政制度是与中国在改革前所采取的集中的生产和资源分配模式相一致的，但它与1979开始的市场化改革不相容。有3个重要因素推动了中国财政制度的变化。第一个因素是非国有企业——乡镇企业、联营企业和私营企业——的快速增长，从而改变了国有企业一统天下的局面。亏损的国有企业越来越多，造成了国家财政的沉重负担。政府不得不被迫去寻找其它的收入来源；第二个因素是经济改革使地方当局的政治权力得到了增强，这自然使得各级地方政府会在财政领域提出相应的决策权要求；第3个因素则纯粹缘于经济上的原因。经济利益会极大地影响个人乃至政府的行为，因此为了使地方政府有动力去努力提高财政收入和推动经济增长，就必须改变集中的财政制度。与其它改革类似，财政改革一开始也是试验性的。早在1977年，就在江苏省试行一种中5有大量非定量的文章对中国财政改革的各方面都进行了讨论，wong(1991.1992)和钱、weingast(1995)等。6对改革前财政制度的详细讨论，见Lardy(1975),Ksenserg和Tong(1991),wong(1995)以及林(Lin,1997)。最后两位作者还对80年代初至90年代初的财政改革也进行了详细的论述。央与省财政安排的替代方案。按这种安排，江苏省要依合同的规定每年上缴总收入的一部分给中央政府。上缴份额按该省过去的财政收入和支出的情况决定。中央政府在1980年又实行了名为“划分收支，分灶吃饭”的财政收入分享的安排。按这个安排，财政收入按来源被分为中央固定财政收入（包括关税、由中央直接拥有的国有企业上缴的财政收入）、地方固定财政收入（包括盐税、农业税、工商所得税、由地方政府所拥有的国有企业上缴的财政收入、其它税收收入以及地方特产税）和中央地方共享收入（包括由中央和地方政府共同领导的大型企业的利润，工商税或营业税）。在1980年的安排中有几个例外：广东省和福建省每年向中央政府上缴一个固定的收入，余下的收入则全归该两省支配。5个少数民族自治区（西藏、新疆、内蒙古、宁夏、广西）和3个有大量少数民族聚居的贫困偏远省区（青海、云南、广西）可以从中央获得财政补贴，其数额以每年10%的速度增加。然而，虽然中央许诺上述财政收入分享方案一定5年不变，但实际上分配规则却被频繁改变，尤其是1982和1983年更是如此。所以1980年分权安排的有效期非常短暂。到了1983年，税收体制发生了重大变化，国有企业实行了利改税。尽管财政收入仍被划分成3类——中央固定收入、地方固定收入和共享收入，划分的依据却有了改变。以前主要是根据对国有企业的所有权来划分收入，新的划分标准则与税种相联系。为了使分税方案能够和各个不同地方的社会、经济条件相适应，又引进了4种收入分摊办法。14个省份，包括3个直辖市，与中央鉴订了协议，每年向中央上缴其一定份额的地方固定收入和共享收入。广东省和黑龙江省则条件最为优惠，只需向中央上缴一个固定数量的收入。有5个省份从中央政府获得了一个固定数额的转移收入。剩下的7个省份则从中央那里得到以每年10%的速度增加的财政补贴。1985年的财政安排中，中央固定收入和地方固定收入只占政府总预算中相对较小的比例，共享收入则占了主要地位。这意味着现在中央政府要依靠地方政府来增加收入，提供资源。由于地方政府可以保留一部分共享收入，因此为自身利益计，地方政府也会努力去增加这些收入。财政安排在1988年再度发生变化。这一次则有5种收入分享方案，表1列出了各个省份所实行的不同的方案。Ⅲ、计量模型在对经济增长进行实证分析的文献中，生产函数是一个被广泛使用的基本估计框架（见Mankiw等，1992），我们也采用了这一工具来检验财政分权对经济增长的影响。我们采用了柯布——道格拉斯型的生产函数，故第t期的生产可表述为：y(t)＝A(t)k(t)αψ1-α（1）其中y为人均产出，k为人均资本，A为技术水平，ψ为劳动力占总人口的比例(假设为常数），对表达式（1）的左右两边同时取对数并对时间进行一阶微分，就得到人均产出增长率，记为：···g(t)＝y(t)＝A(t)+αk(t)（2）从式（2）中可以看出，人均产出增长率取决于两个因素：人均资本增长率·和技术进步率。需要注意的是，A(t)不仅反映了技术的变化，还反映了不同地区资源禀赋和制度的差异和跨时间的变化，以及其它地区特定的但不可观测到·的特征。在这里，我们假定A(t)取决于两组变量。第一组变量直接地衡量在改革期间所实施的两个最重要的改革措施。这包括财政分权（FD）和家庭联产承包责任制（HRS）。财政分权对经济增长的影响是本文研究的核心内容。然而，财政分权只是中国全方位改革措施中的一个组成部分，可能与其它改革措施存在相关关系，因此排除其它改革措施的影响是准确评估财政分权对经济增长的直接效应的关键。而以前的研究恰好忽略了这一点，因此这些研究的结论恐怕并不十分准确。家庭联产承包责任制改革是改革期间农业增长的最主要的原因（林毅夫(