区域治理视野下的区域性公共政策

“21世纪的公共管理：机遇与挑战”国际学术研讨会（中国·澳门特别行政区2008.10.14-15）PaperPresentedtothe3rdInternationalConferenceonPublicAdministrationin21stCentury:OpportunitiesandChallenges(MacauSAR,P.RChina,October14-15,2008)区域治理视野下的区域性公共政策——基于对欧盟区域政策转型的经验分析及其对中国的启示RegionalPublicPolicyandRegionalGovernance:AnEmpiricalStudyoftheTransformationofEU’sRegionalPolicyanditsLessonsforChina喻锋YuFeng武汉大学政治与公共管理学院/加拿大蒙特利尔大学政治科学系研究助理联合培养博士SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,WuhanUniversityDépartementdeSciencePolitique,UniversitédeMontréalResearchAssistant;JointPHDCandidateofInternationalandRegionalStudies2008.10作者简介：喻锋（1982-），男，湖北房县人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，中加联合培养博士生;武汉大学欧洲问题研究中心研究助理，加拿大蒙特利尔大学（UniversitédeMontréal）政治科学系助教（T.A.），《法制日报》评论版特约撰稿人。主要从事区域一体化与区域公共管理研究。现已在《世界经济与政治》、《欧洲研究》、《国家行政学院学报》、《上海行政学院学报》、《二十一世纪》（香港）、《珠江经济》等专业核心期刊发表学术论文20余篇，其中4篇被《高等学校文科学术文摘》、《人大复印资料》等转载，此外还在《法制日报》、《联合早报》（新加坡）等媒体发表时事评论10余篇，并参与中国－欧盟：欧洲研究中心项目（ESCP）课题研究；多次参加国内外学术会议并用中英文做主题发言。联系电话：133-77866-959电子邮件：[e-mail]_____________________________________________________________________Abouttheauthor:YuFengisnowaPHDCandidateofInternationalandRegionalStudiesinWuhanUniversity,alsotheCandidateofSino-CanadaJointPHDTrainingProgram;theResearchAssistantofEuropeanStudiesCenterofWuhanUniversity,theTeachingAssistantofPoliticalScienceDepartementofUniversitédeMontréal.PresentlyhisresearchinterestsconcentrateonRegionalIntegrationandRegionalPublicGovernance.Tillnowhehaspublished30piecesofpapersonsomeleadingjournalsandmedias,suchasWorldEconomyandPolitics;ContemporaryInternationalRelations;ChineseJournalofEuropeanStudies;21stCentury(HongKong);JournalofChinaNationalSchoolofAdministration;JournalofShanghaiAdministrationInstitute;ChinaLegalDailyetc.,healsoengagedinChina-EUEuropeanStudiesCentreProgram(ESCP-507152577);attendedseveralinternationalconferencesanddeliveredspeeches.M.Ph.:133-77866-959E-mail:[e-mail]1摘要：区域性公共政策及其政策过程在当今区域一体化发展中扮演着重要角色，现如今区域性公共政策已经在治理的宏观范式中实现了治理转型的趋势，以公平、凝聚与多元统一为价值基点，由政府管理逐渐导向合作治理的路径，从单纯的政府间主义迈向超国家主义和区域间主义的方向。在欧洲一体化进程中，旨在促进区域协调发展的欧盟区域政策占据着重要位置。作为一项比较成熟的区域性公共政策，欧盟区域政策的政策过程不仅仅在欧洲层面发挥作用，它同样通过各种复杂的方式渗入到主权国家、次国家、地方乃至个体等各个层次当中；其政策主体和权威的分散化、政策体系的网格化以及政策过程的扁平化都彰显了治理取向的特征。因此，可以说欧盟区域政策构成了欧盟治理的重要维度。以区域性公共政策为载体，欧盟旨在寻求经济、社会与地区聚合的治理实践使得各成员国及其地区之间维持了一个区域合作与发展所必需的经济社会聚合水平，推动了区域一体化不断走向深入，区域性公共政策朝向治理转型的现实价值就在于此，这对于我国区域协调发展议程的实践也具有一定的借鉴意义。主题词：区域治理；区域性公共政策；欧盟治理；欧盟区域政策_______________________________________________________________________________[Abstract]Regionalpublicpolicytakesanimportantroleintheregionalintegrationprocess.Inthemacroscopicalframeworkofgovernanceparadigm,thecurrentregionalpublicpolicyhasachievedthetransformationtowardsthegovernance-orientationapproach.WithEquity,CohesionandUnityinDiversityasthecorevalues,EU’spolicypracticesleadtothewayofcollaborativegovernancefromstategovernment,alsorisetobesupra-nationalismandinter-regionalismfrominter-governmentalarchitecture,withthepurposeofpromotingregionalcoordinateddevelopment.Asaresult,EUregionalpolicyconstitutesoneofthemostimportantdimensionsofEUgovernance,withasetofstructuralpolicynetworksasit’sfoundationstone.Thediversificationofpolicymakersandthedecentralizationofpolicyauthoritycomposethemaincharacteristicsofsuchgovernancepattern,andthusthepolicyprocessesareflat,defyingtraditionalhierarchicalandbureaucraticregimes.AsforEU’sregionalpolicy,theimplementationsofasuitofpolicyinstrumentsincludingfiscal,financialandadministrativemeasuresarethevividembodimentsofEUgovernancethroughregionalpublicpolicy.Allinall,regionalgovernancewiththeregionalpublicpolicyasthecentralvehiclenotonlycontributestoeliminateEU’sregionaldevelopmentdisparities,butmoreimportant,itmaintainsafoundationalcohesionforpromotingtheregionalintegrationandthuscontinuouslyadvancestheintegrationprocess.[Keywords]regionalgovernance;regionalpublicpolicy;EUgovernance;EU’sRegionalPolicy2一、政策议程、区域性公共政策与区域治理的兴起全球化不是一个单向度的过程，全球化的浪潮也使得区域化获得了引人注目的新动力，区域一体化已成为当前世界经济一个极为突出的体制特征①。伴随着世界范围内新地区主义运动的兴起，国家内部以及国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”、由封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变②。在全球化与区域化并行的背景下，这一趋势的“双刃剑”效应逐渐显现，由此引发的一个直接后果就是全球和区域性公共问题的增多与现存治理局限之间的矛盾。在现存的威斯特伐利亚民族国家体系之下，主权国家往往囿于自身国家利益考虑，对一些全球和区域性公共问题的存在放之任之，对全球和区域公共事务的应对和处理常常因流于形式而缺乏实质性的行动纲领③；从现有的国际体系层面来看，由于缺乏超越主权国家之上的合法性权力、运行机制以及相关资源，诸如贸易与投资、环境保护、疫病控制、打击跨境有组织犯罪等跨国或跨区性公共议程，依靠单个主体的内部力量已经无法解决。尤其是在今天这个相互依赖日益加深的世界当中，随着空间距离的缩短和社会互动的日益频繁，区域性公共政策议题在那些成长中的的地区一体化进程中被越来越多地提上日程。通过目前世界范围内比较成熟的几个区域性集团的发展历程来看，区域性公共政策议程无一例外都是脱胎于政府间合作的框架，推动区域性政策议程走向合作治理的原动力也无外乎来自于有关生态环境、贸易与发展以及政治安全等区域公共问题领域，比如为解决跨国河流莱茵河航运和水环境保护问题而组建的莱茵河国际管理委员会（ICPR）、致力于促成欧洲一统、恢复欧洲秩序与繁荣的欧洲联盟（EU）以及以维护地区共同稳定与发展为使命的东南亚国家联盟（ASEAN）等等。从这些个案中我们可以发现，区域各成员在政府间合作框架下通过沟通、谈判和力量博弈所设置的区域性政策议程、构建的区域性制度安排及其实际运作，在应对和解决区域公共问题方面发挥了积极有效和建设性的作用。但是，现时代区域性公共政策议程的设置远不止于应对区域公共问题的应激反应，对于一个成熟的区域共同体而言，其区域性公共政策议程至少还应包括供给区域公共产品，健全区域公共制度，培育区域文化和认同以及优化区域宏观发展环境等。这几个层面功能各异却又相互联系，每一个层面的议程都是前一个层面的进阶和发展，同时各个层面又构成了一个有机整体，体现了区域性公共政策议程从微观到宏观的视野扩展、从个案到普遍性的适应性延伸、从被动应对到积极主导的能动性变化、以及从工具理性到制度偏好再到观念建构的思维升华。区域性公共政策①[英]彼得·罗布森：《国际一体化经济学》[M]，戴炳然等译，上海：上海译文出版社2001年版，第1页。②陈瑞莲：《区域公共管理导论》[M]，北京：中国社会科学出版社2006年版，第1页。③PhillipJ.Cooper,LindaP.Brady.Publi