区域经济协调发展与区域公共治理

区域经济协调发展与区域公共治理施祖麟教授清华大学公共管理学院2010.10.24目录区域经济协调发展的理论依据区域经济协调发展——政府与市场的作用中国区域经济发展政策演变历程中国区域经济协调发展面临的问题与挑战中国区域经济协调新一轮发展机遇与竞争态势中国区域公共治理区域经济协调发展的理论依据区域平衡发展理论联系效应理论累积性因果关系理论梯度推移学说中心——外围理论1.1区域平衡发展理论平衡发展理论主张在各地区均衡布局生产力，谋求各地区经济均衡增长，既强调各地区的“同步发展”。其理论依据主要有如下两点：各地区生产要素之间存在互补性。各地区资源、资金等要素禀赋和技术水平不同，在国民经济体系中的分工也不同。资本的供给由储备的能力和意愿支配，资本的需求由投资的动机支配，而在相对不发达的地区，资本形成的这两个方面——投资与储蓄、投资与需求都存在着恶性循环关系。根据纳克斯的“贫困恶性循环理论”，要打破这两种循环，必须在各地区同步使用资本，是整个市场得以扩大，满足各方面的需求，以实现经济的持续、稳定的增长。1.2联系效应理论美国发展经济学家赫希曼在1958年出版的《经济发展战略》一书中，倡导把不平衡增长战略看作经济发展的最佳方式。他认为：经济进步并不同时出现在所有地方，而一旦出现在某一处，巨大的动力将会是的经济增长为找最初的增长点集中。极化效应涓流效应1.3累积性因果关系理论在存在地区间不平等的条件下，经济力和社会力的作用使有利地区的累积扩张以牺牲其他地区为代价，导致后者的状况相对恶化并延缓它们的进一步发展，由此导致不平等状态的强化。1.4梯度推移学说一个区域的经济兴衰取决于它的产业结构，进而取决于它的主导部门和先进程度。如果一个地区的主导部门是兴旺部门，被认为是高梯度区域，如果主导部门是衰退区域则属于低梯度区域，并依据产品周期循环的顺序由高梯度区域向低梯度区域推移。1.5中心——外围理论美国学者弗里德曼在1966年出版的《区域发展政策》一书中提出了中心外围理论。该理论认为：中心与外围之间存在不平等的发展关系和格局，中心居于统治地位，外围发展则依附于中心。区域经济协调发展——政府与市场的作用市场机制下的区域协调论政府机制下的区域协调论2.1市场机制下的区域协调论市场机制下的区域协调论的实质是期望通过市场机制的自发调节，使资本、劳动等资源要素实现合理流转和配置，达到经济上的均衡。在市场供求关系和资本边际收益递减规律的支配下，发达区域的资本会流向欠发达区域，欠发达地区的劳动力则会流向发达地区。资本与劳动的逆向流动的最终结果是，欠发达地区逐渐消除与发达区域之间的差异。2.1市场机制下的区域协调论市场机制的三个理论假设实行完全的自由竞争生产要素充分利用资本和劳动力可以自由流动现实中对理论假设的批判区域间的劳动力和资本流动性较低。区域内要素价格灵活性是较低。技术创新和扩散在空间上是不平衡的2.2政府机制下的区域协调论政府机制下的区域协调理论是指在市场协调基础上政府必须予以干预的学说理论。市场力量的作用通常会增加而非减少区域差异，如果没有周密的政府干预，区域差异会不断扩大。2.2政府机制下的区域协调论政府干预型区域协调模式联系效用理论使“涓滴效应”抵消或者超过“极化效应”积累性因果关系理论利用“扩散效应”带动整个地区的发展采取措施刺激欠发达区域发展2.2政府机制下的区域协调论政府干预下的区域协调论的意义强调了区域初始优势的差异化，并将影响区域间经济增长率，造成区域差异的进一步扩大。指出了完全市场机制下的区域协调论的不足，认为自由市场更容易导致区域差异的扩大。强调了政府制定经济发展战略，即对区域差异实行政府干预的必要性。中国区域经济发展政策演变历程旧中国的遗留问题改革开放以前的区域政策改革开放以后的区域政策中国区域政策的评价3.1旧中国的遗留问题地区发展严重不平衡是旧中国留下的一份沉重遗产。在20世纪上半叶，70%以上的工业和近代交通设施都偏集于东部沿海几个城市，国土面积占全国56%、人口占全国近1/4的广大西部工业产值只占全国的9.6%。3.2改革开放以前的区域政策“一五”时期“二五”时期“三五”与“四五”时期3.2.1“一五”时期新中国成立初期，面对沿海与内地经济发展极不平衡的状况，区域政策的主要目标是改变经济活动尤其是工业生产偏于沿海的不合理格局，加快内地经济的发展。“一五”计划强调工业的地区分布应有利于国防和长期建设，要充分利用东北及上海工业基地，并利用这些基地的工业基础和技术条件，为建设新厂矿、新基地创造条件。在“一五”期间，全国基本建设投资地地区分配:沿海占36.9%，中部占28.8%，西部占18%，内地比沿海高出9.9个百分点;苏联援建的156项重点工程沿海占1/5而内地占4/5，694个限额以上的重点项目沿海占1/3而内地占2/3。3.2.2“二五”时期“二五”时期，区域政策目标最初是要在内地继续建立和积极准备建立新的工业基地，实现地区的平衡布局;在内地进行大规模工业建设的同时，还必须积极地、充分地利用沿海地区原有的工业基础，适当发展沿海工业。但是，在“大跃进”中出现了偏差，将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北7个协作区，要求各区尽快分别建立大型的工业骨干和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。投资大规模增加，而且在地域分布上呈现出显著的分散化的特点，加上投资向以钢铁为主的重工业倾斜，结果是“欲速不达”，造成了国民经济增长速度放慢、总体经济效益下滑的困难局面，甚至还现出了越是投资幅度增加大的省区市，工业生产增长速度越慢的怪现象。3.2.3“三五”与“四五”时期在“三五”和“四五”期间，中央政府鉴于国际环境和我国周边形势的变化，出于对战备考虑的需要，确立了全国按一、二、三线进行整体战略布局，集中力量建设三线战略大后方的方针，从而形成了我国工业建设在地域上的一次大规模转移，其时间之长、投资之大、影响之深在建国后都是少有的，使得我国生产力布局面貌发生了重大变化。“三五”时期，在全国基本建设投资中东部占26.9%，中部占29.8%，西部却高达31.8%，其中中西部“三线”地区的投资竟占到52.7%，尤以西南地区为重中之重。“四五”期间，仍以备战为中心，中央要求建立不同水平、各具特点、各自为战、大力协同的经济协作区，初步建成我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。3.3改革开放以后的区域政策以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段以区域协调发展为导向的共同发展阶段3.3.1以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段1979年4月中共中央工作会议期间，当时担任中共广东省委主要领导工作的习仲勋、杨尚昆向中央汇报工作时，邓小平提出了办特区的设想。邓小平表示：还是办特区好，过去陕甘宁就是特区嘛，中央没有钱，你们自己去搞，杀出一条血路来！按照这个思路，1979年7月15日，中共中央、国务院批转了广东、福建《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》和《关于利用侨资、外资，发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》的两个报告。1987年10月中共“十三大”报告明确提出“进一步扩大对外开放的广度与深度，不断发展对外经济技术交流与合作”的任务，并强调：必须继续巩固和发展已初步形成的“经济特区-沿海开放城市-沿海经济开发区-内地”这样一个逐步推进的开放格局。3.3.2以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段1992年10月，党的十四大做出了“以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心城市之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的飞跃”的战略决策。以上海浦东开发为龙头的区域政策旨在通过上海的经济增长来带动整个长江流域的联动发展，使长三角成为中国经济发展的新的增长极，同时由此带动中西部地区的经济发展。但实际上由于东中西部地区之间的市场分割而无法形成相对合理的产业分工与合作体系，也无法形成对中西部地区较好的扩散效应及沿长江流域的产业关联。3.3.3以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段1999年9月，党的十五届四中全会正式提出了西部大开发战略，以此为标志，中国区域政策的重心实现了第三次转移。“十五”计划明确指出：“国家要继续推进西部大开发，实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策”。西部大开发政策实施以来，国家在规划指导、政策支持、资金投入、项目安排等方面加大了对西部地区的支持力度，取得了明显成效。西部大开发的前5年，中央财政性建设资金累计投入4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元。政府投入带动了社会投入，西部地区全社会固定资产投资年均增长20%左右。3.3.4以区域协调发展为导向的共同发展阶段在西部大开发推进的同时，东北地区等老工业基地的“萧条病”、沿海城市的“滞涨病”、中部地区的“迟滞病”不同程度的凸显出来。这阶段的主要区域政策是：（1）继续推进西部大开发。（2）振兴东北等老工业基地。（3）促进中部地区崛起。（4）鼓励东部地区率先发展。中国区域经济协调发展面临的问题与挑战中国老工业基地改造与接替产业问题重点资源开发区的可持续发展问题我国贫困地区开发问题中国区域分工与合作的发展与趋势4.1中国老工业基地改造与接替产业问题老工业基地的调整改造，牵动我国改革和发展的稳定大局，受到全国上下的广泛关注。党的十六大作出了“支持东北地区等老工业基地的加快调整和改造”的重大战略决策和战略部署。这一举措对于全国的产业结构优化升级和区域经济的协调发展，都有重要意义。4.1.1老工业基地的调整改造的重大现实意义老工业基地的调整改造是实现全面建设小康社会的奋斗目标的重大举措。老工业基地的调整改造是提高国民经济竞争力的可靠保证老工业基地的调整改造有利于解决制约经济发展的深层次矛盾老工业基地的调整改造有利于改善经济发展环境4.1.2中国老工业基地复兴的机遇中央关注以东北为代表的老工业基地的发展问题，提出实施东北地区的等老工业基地的振兴战略。国内经济体制改革的深入和社会结构发生了深刻变化。新世纪经济、产业、科技全球化的大趋势。4.1.3中国老工业基地的优势和劣势分析有利条件工业基础雄厚，人才济济结构调整初具成效调整改造的环境比较优势矿业城市接续产业发展开始起步区域优势明显，投资环境逐步完善主要问题国有经济占比较高，缺乏发展活力产业结构不合理，城市化进程较慢管理体制不顺企业负担过重，竞争能力不强下岗失业问题突出，社会保障能力不足市场化程度低，经济持续增长的内在动力不足接续产业弱小，矿业城市面临矿产资源枯竭的矛盾环境压力很大4.1.4老工业基地调整改造的战略选择多元发展战略筑巢引凤战略集约经营战略循环经济战略条块互利战略新兴工业化战略科教兴城战略拯救扶持战略4.1.5振兴老工业基地的政策与措施选择转变思想观念，培养和增强竞争意识。发挥政府和市场的双重调控作用，实行以地方政府为主的与国家扶持相结合的方针。深化国有企业改革，加快民营经济发展。依靠科技进步，走新型工业化道路。进一步扩大开放，扩展调整改造的空间。扩宽投融资渠道，推进大项目带动战略。加强基础设施建设，增强老工业基地的整体功能。加快社会保障体系建设，努力扩大就业。4.2重点资源开发区的可持续发展问题资源开发区作为一种特殊的经济发展区域，是整个国民经济发展链条上的关键基础环节，对当地甚至整个国家的经济发展和社会进步承担着举足轻重的开发任务。资源开发区之所以不同于一般普通地区的发展，主要得益于国家各方面的支持，包括国家或地区的优惠政策倾斜，在全国经济布局中被放在重要的战略地位。4.2.1重点资源开发区实施可持续发展的紧迫性世界可持续发展趋势是我国重点资源开发区实施可持续发展的时代大背景。重点资源开发区实施可持续发展战略是中国国情大环境的迫切需要。从小环境状况着眼，重点资源开发区自身实施可持续发展战略的要求更为迫切。4.2.2重点资源开发区实施可持续发展战