北京市“十二五”时期历史文化名城保护建设规划

北京市“十二五”时期历史文化名城保护建设规划前言历史文化名城作为首都四大功能定位之一，其保护与发展是北京建设“文化之都”的必然要求和实施“人文北京”战略的重要抓手，是北京提升国际影响力和文化软实力的重要途径。近期，首都行政区划调整和城市经济、社会的快速发展也为名城保护提供了难得机遇。“十二五”时期是北京城市总体规划实施的第二个五年计划时期，是实现总体规划目标的重要发展阶段。规划编制的主要目的，是确定“十二五”期间名城保护的重点工作和重大保护项目，并为相关政策制定及投资决策提供依据或参考。该规划适用于北京16410平方公里的市域范围，规划期限为2011年—2015年。规划编制的主要依据包括：《北京历史文化名城保护条例》(2005年5月)、《北京城市总体规划(2004年—2020年)》(2005年1月)、《北京城市总体规划(2004年—2020年)实施评估报告》(2010年11月)、《北京历史文化名城保护规划》(2002年)、《“人文北京”之文博行动计划(2010—2014年)》(2009年11月)、《北京市文物建筑修缮保护利用中长期规划(2008—2015年)》等；此外，《“十二五”期间北京历史文化名城保护的目标、思路与措施研究报告》(2010年7月)、《北京历史文化名城保护条例》立法后评估(2010年7月)、《北京历史文化名城保护工作回顾》(2010年9月)以及相关政府主管部门、各区县政府所提供的资料也是本次规划的重要参考。目录一、“十一五”时期北京历史文化名城保护规划实施评估“十一五”时期，北京历史文化名城保护规划的目标是“以北京旧城历史文化遗产为保护核心，以初步建构历史文化遗产保护基本格局为目标，以五年作为规划实施周期，有针对性地选择旧城内最具历史、艺术价值的历史文化遗产优先实施保护、整治计划，研究制定并完善相关保护措施和政策法规，最大程度的恢复并强化北京传统历史风貌，充分展现中国文化”。“十一五”时期，北京历史文化名城保护确定了五大保护重点，分别是世界文化遗产的保护、各级文物保护单位及具有保护价值建筑的保护、历史文化保护区的保护、旧城整体保护以及市域历史景观环境保护；提出了包括制定规划、建立制度保障、加强政策研究等在内的相关保障措施。将上述保护重点和保障措施涉及到的具体工作细化为94项并逐项分析，其中，世界文化遗产和文物保护单位的保护工作总体实施率较高，而保障措施则是薄弱环节，总体实施率最低。总之，“十一五”时期，北京历史文化名城保护工作较“十五”时期有了新的突破，取得了显著成绩，但也依然存在多种矛盾和制约因素。(一)人文奥运、人文北京战略强力推进，保护工作成效显著1、保护认识不断提升，保护投入不断增加国务院批复《北京城市总体规划(2004年—2020年)》以来，随着实践和研究的深入，社会各界对历史文化名城保护的认识不断提升。在旧城整体保护上从更多的关注格局、环境等物质层面上升、扩展到寻求产业支撑、加强旧城内外统筹协调、积极研究相关政策与机制等方面。规划实施的思路从开发带危改、市政带危改、房改带危改的大拆大建逐渐向政府主导、居民参与的小规模渐进式有机更新转变。同时，市域范围内历史文化遗产的保护也迎来新的历史契机。保护历史文化名城的各项投入不断增加。近年来，市区两级政府对历史文化名城保护工作投入资金约180亿元，其中市政府固定资产投资约70亿元，市级财政投入约50亿元，区级政府投入约60亿元，主要用于旧城环境整治、基础设施建设、房屋修缮、“煤改电”工程、文物保护、非物质文化遗产保护等方面。通过政府持续投入和社会力量共同努力，“十一五”时期，北京历史文化名城保护工作取得了积极成效。2、保护实践不断深化，旧城院落修缮取得明显成效“十一五”期间，抓住奥运会举办和建国60周年大庆的契机，以环境整治为代表，开展了大量的历史文化名城保护实践。在天安门、长安街、朝阜路、地安门内大街等旧城重点地区开展了公共空间优化、绿地建设、市政基础设施完善、重点文物保护单位腾退修缮等多项工作；什刹海、大栅栏、鲜鱼口、皇城历史文化保护区的保护工作得到显著推进，人居环境得到明显改善，历史风貌进一步凸显。以旧城房屋解危排险、街巷综合整治和院落修缮改造工程为代表，坚持改善民生与保护风貌相结合，按照“修缮、改善、疏散”的总体要求，采取“政府主导、财政投入、居民自愿、专家指导、社会监督”的方式，2006年至2009年共计修缮院落5000余个、房屋110余万平方米，改善了5万余户居民住房条件。以胡同整治及路灯更换、变配电设施建设及架空线入地、煤改清洁能源、上下水改造、户厕公厕升级等为代表的市政设施改造，使旧城传统平房区内的市政条件得到明显改善。以朝阳、昌平和大兴开工建设的旧城人口疏解定向安置住房为代表，同步引入优质教育、医疗等公共服务设施，疏解了旧城居住人口，有效改善了外迁居民的生活条件。通过这些保护实践，旧城一定范围内的传统风貌得到了有效保护与恢复，部分居民的居住条件与环境有了明显的改善，传统文化也有了传承和复兴的新契机。3、文物保护取得突破性进展，资源优势和人文特征日益凸显“人文奥运文物保护计划”的实施，使全市文物保护工作取得了突破性进展，有效缓解了历史欠账。天坛、颐和园、周口店等重点文物保护单位得到进一步修缮，消减了部分单位存在的严重消防安全隐患。同时有效带动了区县级财政投入和各类社会投资，使近百处区县级文物保护单位完成修缮。中央财政也投入了大量资金，对故宫、恭王府等重点文物建筑进行修缮和保护。文物建筑搬迁腾退和开放利用成果突出，共搬迁不合理占用单位八百余个、居民一万余户，开放文物保护单位四十余处。地下文物保护也取得突出成绩，完成第四批地下文物埋藏区划定工作，结合奥运场馆、南水北调、大运河(北京段)保护等重点工程开展了的考古挖掘和遗址展示，进一步丰富了北京地区的史地资料和文化内涵。全面开展了全国第三次文物普查工作，发掘整理出一批历史文化遗产。4、保护体系不断完善，保护内涵渐趋丰富逐渐形成了“三个层次、两个拓展、一个重点”的全面协调可持续的保护体系。“三个层次”指文物保护单位的保护、历史文化保护区的保护、历史文化名城的保护；“两个拓展”指“优秀近现代建筑”和“工业文化遗产”的保护；“一个重点”指把旧城区作为整体保护的核心地区。2007年，市政府公布了第一批71处北京优秀近现代建筑保护名录。结合首钢、垡头工业区改造和《北京工业文化遗产保护利用规划研究》，798、首钢、焦化厂、二热等一批工业文化遗产得到保护。非物质文化遗产的保护和传承也提到了重要位置，进行了全市非物质文化遗产资源普查，公布国家级非物质文化遗产项目74个，市级项目153个，非物质文化遗产得到进一步传承与发展。(二)名城保护任重道远，依然存在多种矛盾和制约瓶颈1、保护资金相对匮乏，需求与投入存在较大缺口历史文化名城保护需要投入大量公益性资金，特别是旧城风貌保护、房屋修缮、市政设施改善、人口疏解等资金需求量巨大，以政府财政投入同时争取社会资金的投资方式仍远远不能满足需要，而名城保护的多元化社会融资模式尚未建立。2、人口疏解难度较大，人居环境有待改善城市空间结构调整优化的进程复杂艰难，旧城各种功能高度集聚的趋势尚未根本扭转，更新的内在动力依然强劲，内外联动、区域统筹的能力还有待加强。历史文化保护区及风貌协调区人口仍然过度聚集，居住人口密度高，从事低端产业的外来人口多，结构复杂，人口疏解压力大，远未形成与文化古都相适应的和谐宜居环境。另一方面，有吸引力的外迁安置房源不足，外迁居民多样化的安置需求与较为单一的安置方式之间存在矛盾，优质公共服务设施转移速度滞后，社会转型期部分居民对生活条件改善期望值过高。传统生活氛围日渐消失，非物质文化遗产传承面临一定困难。3、体制机制尚未理顺，政策法规体系仍需完善历史文化名城保护工作综合性较强，涉及到经济社会等方方面面。行政管理体制方面，涉及名城保护的区域统筹力度仍需加强，市区两级政府、相关主管部门的职责需要进一步明确，部门联动的工作机制仍需健全。以旧城历史文化保护区保护与更新为例，目前多以建设项目推进为主，尚缺乏深入、持续的跟踪研究、实践总结和维护机制。虽然出台了《北京历史文化名城保护条例》等地方性法规、部门规章和保护规划，但缺乏操作性强的配套政策与法规细则来提供完善的法律保障和实施指导。优秀近现代建筑和工业文化遗产尚未规定明确的保护办法，使保护工作无法可依。4、保护与合理利用的认识有待统一，方法尚需深入研究文物建筑的腾退、保护与合理利用、地下文物保护、近现代建筑与工业文化遗产的保护与再利用、旧城整体保护、文化线路挖掘、非物质文化遗产传承等工作很多还处在摸索阶段，对保护与合理利用的认识存在多方分歧，缺乏可操作性强的成熟的技术方法，尚需深入研究。历史文化价值和文化内涵有待挖掘，急需获得社会各界的广泛认同。5、市域文化遗产系统性保护重视不足“十二五”时期，北京市域范围内城乡一体化进程将进一步加快，以改善农村居住条件、完善公共服务、市政交通等基础设施、促进经济发展为目标的新农村建设也将推向深入，市域范围内历史文化遗产保护与城乡发展的矛盾将较以往突出。对市域范围内历史文化遗产保护重视不足，区域性和线性文化遗产保护缺乏清晰思路，亟待加强研究和启动系统性保护。如以西郊清代皇家园林为代表的历史名园多数保存状况良好，但并未形成区域的整体环境氛围，同时，圆明园保护还存在一些突出问题。长城作为重要的线性文化遗产，大运河(北京段)、京西古道等作为重要的文化线路，亟待整体保护与深入挖掘。(三)“十一五”时期北京历史文化名城保护工作总结“十一五”时期，在《北京城市总体规划(2004年—2020年)》指导下，北京在历史文化名城保护工作方面取得了显著成效，对历史文化名城保护进行了积极探索和有效实践。但是，经济发展、社会需求和历史文化名城保护的矛盾依然突出，名城保护形势依然严峻。历史文化名城保护的问题集中体现在保护规划实施方面，包括缺乏操作性强的法规政策保障、保护资金相对匮乏、旧城人口疏解难度大、人居环境有待改善等。同时，保护内容有待进一步拓展，内涵有待进一步挖掘，保护规划及相关研究有待进一步完善，包括创新保护观念、方式、方法，文化、社会等研究尚需加强。二、“十二五”时期北京历史文化名城保护规划目标与思路(一)“十二五”时期北京历史文化名城保护的新要求和新机遇1、“十二五”时期北京历史文化名城保护的新要求《北京城市总体规划(2004年—2020年)》提出北京应成为“传统文化与现代文明交相辉映、具有高度包容性、多元性的世界文化名城”。深厚的历史文化积淀应成为北京面向世界时所展现的最具文化软实力的内容之一，历史文化名城的保护、传统文化的传承是“人文北京”的重要内涵，也是北京建设先进文化之都和提高国际影响力、提升文化软实力的必由之路。2010年10月21日，北京历史文化名城保护委员会成立，提出要“充分认识北京历史文化遗产的价值，充分发挥北京历史文化遗产在弘扬中华文化中的独特作用。增强保护北京历史文化名城的紧迫感、责任感。切实履行好保护历史文化名城的职责”。2010年11月30日，中共北京市委十届八次全会提出，今后五年首都经济社会发展的主要目标之一是“文化大发展大繁荣”：首都历史文化遗产得到有效保护、挖掘、传承和利用，城市文化软实力显著提升，全国文化中心功能显著增强。2、“十二五”时期北京历史文化名城保护的新机遇从国际、国内以及京津冀地区的形势看，北京发展面临难得的历史机遇，需要加强培育与大国首都相适应的国际交往和文化中心职能，可以从更大的区域范围统筹破解城市发展的难题。只有城市的整体良性发展才能为更好的保护历史文化名城提供更多可能性。从北京自身来看，行政区划调整增强了市区两级政府在名城保护方面的科学调控能力，利于在更高层次上对核心区(尤其是旧城)的历史文化遗产进行统筹规划和保护，提升旧城的整体保护力度。(二)“十二五”时期北京历史文化名城保护的目标“十二五”时期北京历史文化名城保护目标是要以更大的保护力度、更广的保护范围、更高的保护水平和五年的实施周期，举全社会之力，凝多方智慧，形成旧城整体保护