可治理性与拉美国家的可治理性问题袁东振载《拉丁美洲研究》（

可治理性与拉美国家的可治理性问题■袁东振载《拉丁美洲研究》（双月刊）2007年第5期内容提要：拉美的可治理性问题早已存在，许多国家程度不同存在可治理性问题。最近20年，拉美国家民主政治体制的脆弱性进一步暴露，政治、经济和社会难题增多，社会矛盾进一步发展，可治理性问题加剧。拉美国家的可治理性问题有共同性，也有差异性。拉美国家的可治理性问题主要源于体制缺陷，以及政治、经济、社会发展的脆弱性和缺陷。拉美学术界、相关国际组织提出了一系列克服可治理性问题的政策性建议，一些拉美国家政府已经或正在采取措施，试图提高可治理性的实现程度。主题词：可治理性问题政治体制发展缺陷拉美国家拉美地区的可治理性问题早已存在，各国都程度不同存在可治理性问题。最近20年，拉美国家政治、经济、社会和国际环境发生巨大变化，可治理性问题随之不断加剧。本文拟对拉美国家可治理性问题加剧的历史条件、主要表现、基本特征及主要根源进行初步分析。可治理性的基本含义一、可治理性概念的出现可治理性(Governability或Gobernabilidad)是表达国家、政府或公共部门在回应和满足不同社会阶层需求、或以这些需求为基础制定政策时所使用的一个概念，20世纪70年代最早出现在美国和欧洲。当时，西方国家在推行凯恩斯主义过程中积累的矛盾日益明显，形成了大量失业与严重通货膨胀并存的“滞胀”局面。在这种背景下，出现了对国家作用的重新认识，学术界、理论界和政治界开始了关于可治理性和政府治理能力的研究。克罗齐、亨廷顿和绵贯让治在向三边委员会提交的研究报告中最早提出了“可治理性”的概念1。20世纪90年代以后，可治理性、治理等成为国际学界使用频率较高的术语，社会科学界的许多国际研讨会都涉及治理和可治理性问题。二、对可治理性的不同理解在对可治理性问题进行研究过程中，人们对可治理性的理解并不完全一致，有各式各样的定义和解释。克罗齐等人强调社会和公民的需求与国家满足这种需求之间的关系；波比1MichelCrozier,SamuelHuntington,JojiWatanuki,theCrisisofDemocracy:ReportontheGovernabilityofDemocraciestotheTrilateralCommission,NewYorkUniversityPress,1975.1973年在美国银行家戴维·洛克菲勒倡议下，建立了美、日、欧三方委员会，这个以垄断财团为背景的国际组织经常就共同的政治、经济和安全问题进行讨论，并利用委员会成员对本国政府的影响，促使政府采纳他们的政策建议。奥·诺维尔托和马特乌斯·尼古拉则把可治理性定义为统治关系，即统治者和被统治者之间的关系，认为这两个实体之间的复杂关系构成所谓的可治理性问题2。还有人把可治理性定义为统治关系的一种属性(unapropiedad)、特性(unacualidad)或状态(unestado)3。法国学者佩科（DanielPecaut）则强调，可治理性既包括政府有效地和合法地满足大多数人的利益，又包括社会为加强其凝聚力而拥有的自我组织能力。卡德纳斯（JorgeHernánCárdenas）认为，可治理性已经超越传统体制和机构的范围，包括了政治、经济和社会组织的新形式4。墨西哥学者安德里亚·安西拉（AndreaAncira）将可治理性定义为“社会需求和政府应付需求的能力之间的平衡状态或平衡程度”，这个定义将可治理性置于政治制度和社会的相互关系之中，“政府的效率和合法性可以促进可治理性；而政府的无效率以及政治合法性的丧失，将产生不可治理性”。安西拉把可治理性的实现程度分为5类：（一）理想的可治理性：需求与回应之间达到切实的平衡，没有社会冲突，即使有，也不多。（二）正常的可治理性：需求与回应之间基本平衡。（三）可治理性的缺失：需求与回应之间的不平衡威胁到统治关系（larelacióndegobierno），可能会在政治、经济等方面有所体现。（四）可治理性危机：需求和回应之间失衡。（五）不可治理性：统治关系解体。安西拉认为在上述五类可治理性中，理想的可治理性和不可治理性在实践中并不多见，是极端和有限的情况；缺失和危机层次的可治理性最值得研究。她认为，可治理性的缺失主要表现在4方面：维护法律和秩序的能力、进行有效经济管理的能力，提高社会福利的能力，维护政治秩序和体制稳定的能力；在一定条件下，可治理性缺失可以转化为可治理性危机。三、可治理性内涵的不断扩展可治理性起初主要局限于权力的行使等方面，主要指政府或体制的能力。但在过去几十年间，这个概念的内涵相继被许多学者所扩展，可治理性已经成为政治实践分析方面的一个重要范畴。对可治理性的理解逐渐超越了传统的体制或机构框架，在人们的心目中，几乎所有的政治、经济和社会问题都与可治理性有关，例如，2003年11月，联合国教科文组织在阿根廷召开了题为“拉美教育制度的可治理性”的国际研讨会，连教育也成了可治理性问题。普拉茨（J.Prats）通过对不同时期学者们对可治理性概念的使用进行综合比较后发现，人们主要在4种意义上使用了可治理性这个概念。（一）指社会需求与公共机构满足这些需求之间的关系。例如克罗齐等人用可治理性解释社会需求与公共机构满足这些需求之间的关系，并从广义上把可治理性理解为公共机构在应付所面临的挑战或机遇方面的能力。（二）2BobbioNorbertoyMatteucciNicola,DiccionariodePolítica,México,SigloXXI，1998.3AndreaAncira,GobernabilidadDemocraticaenAmericaLatina,://americas.fiu.edu.指民主化进程的巩固，用可治理性衡量民主化的稳固程度。奥唐奈（GuillermoO’Donnell）等人在研究拉美政治民主化进程时，在下列两个层次上使用了可治理性概念：当专制独裁统治得以避免时，就实现了可治理性；当人们的机会和权利得以扩展时，就具有了可治理性。普沃斯基（AdamPrzeworski）几乎在同样意义使用这个概念5。（三）泛指治理，一些国际组织对可治理性概念的使用就是这样。一些组织（如欧盟、世界银行、联合国开发计划署等）把可治理性和治理（Governance,Gobernanza）作为同义词使用。国际组织对可治理性问题的重视，既扩大了这个概念的内涵，也使这个概念变得更有争议和混乱。（四）一些人试图从治理的概念出发，把可治理性解释为有各层次政府和非政府机构参加的决策进程。对可治理性问题的认识和探讨仍在继续和不断深化，因而可治理性的含义仍在继续扩展。世界银行2005年的一项出版物把可治理性（或治理）的内容主要归结为6个方面，即民众的意愿和对体制的信任程度、政治稳定程度、政府的效率、法规的质量、法制的程度和对腐败的控制。世界银行对可治理性程度的评估也主要体现这些方面6。2003年智利著名政治活动家和学者阿连德（IsabelAllendeBussi）对可治理性的内含作了全面阐述，这个阐述既是对此前研究成果的概括和总结，又是对此前研究成果的补充和发展7。（一）可治理性就是民主，专制政权在本质上具有不可治理性。（二）可治理性是政府的行动能力。包括政府公共政策的效率，教育体系的公平和质量，公共管理的透明度，公众的自信程度，政府在建设基础设施、发展科学技术、推进持续增长、保护环境、预防偶然危机等方面的能力。（三）可治理性是体制的创新能力。可治理性不是保存现存体制，而是政治制度和体制的不断发展。（四）可治理性是化解危机的能力。可治理性并不意味着社会冲突的消失，也不是用强制的手段解决社会冲突，而是通过对话、谈判解决冲突。（五）可治理性是公民的参与，包括公民社会的参与和组织，使其在维护其权利、提出建议等方面发挥更加重要的作用。四、可治理性与治理的区别与联系治理和可治理性是两个不同的概念。科伊曼(JanKooiman)曾对这两个词的含义作了明确区分8。他认为，治理是指各战略或相关部门之间按照一定的游戏规则进行互动的过程。所谓战略或相关部门是指拥有足够权力资源、能够对决策进程和规则运行发挥重大影响的部门，是对某项决策具有否决能力的部门。权力资源可以源于对公共职务或职能的控制（军队、立法、行政、经济和财政政策、司法体系、州政府或关键的市政府等），也可以源于对生产5JoanOriolPrats,elConceptoyelAnalisisdelaGobernabilidad,p.2,:GovernanceIndicatorsfor1996-2004,theWorldBank,May2005.7IsabelAllendeBussi,GobernabilidadenAmericaLatina,要素的控制（资本、劳动、初级产品、技术等），还可以源于对信息和思想的控制（主要通过社会交往），可以源于对社会动员的控制，以及对所谓精神权力（教会）的控制。这些战略部门在互动过程中要遵循游戏规则（体制以及在体制内政府和公共决策的制定与实施等）。而可治理性是一个政治社会体系在更广泛的范围内进行自我治理的能力，是社会需要与社会政治体系能力之间的关系问题。治理和可治理性又有一定联系。一些国际组织经常把可治理性和治理两个概念混用，一些学者在分析问题时也未对二者做详细区分；西班牙皇家语言学院甚至也建议将二者作为同义词。治理和可治理性在实践上相互影响。治理能力在一定意义上决定可治理性的实现程度，可治理性的实现程度既取决于游戏规则的质量，也取决于国家和公共部门解决社会、政治和经济难题的能力；可治理性也可以对治理产生影响，对游戏规则产生影响，可以对游戏规则加以完善，为治理能力的提高创造条件。人们对可治理性含义理解不同，衡量可治理性的标准也自然不同。本文衡量可治理性的主要尺度主要有以下5个：体制是否有效率、各社会阶层的利益是否可以通过正常渠道得以表达、民众对体制是否信任、政府和社会是否有解决矛盾和危机的能力和机制，决策是否公开透明。如果体制是有效的、各社会阶层表达利益和要求的渠道是畅通的、民众对体制是信任的、政府具备解决社会矛盾和冲突的能力和手段，决策进程公开透明，那么就实现了可治理性，否则，就会产生可治理性问题，或陷入可治理性危机。本文对拉美国家可治理性问题的分析，主要采用上述5个尺度。拉美国家可治理性问题的加剧几乎所有拉美国家都存在不同程度的可治理性问题。特别是最近20年，民主政治体制的脆弱性进一步暴露，政治、经济和社会难题增多，社会矛盾进一步发展，可治理性问题加剧。一、拉美可治理性问题加剧的历史条件民主化进程的发展与政治体制缺陷之间的矛盾，突出了拉美的可治理性问题。20世纪70年代末后，拉美开始了持续的政治民主化进程。人们对民主政治的巩固、对民主体制下经济和社会福利的增长充满期待。人们普遍希望，政治民主化会巩固民主政治，推进经济发展，增进福利。20多年之后，人们的愿望并未完全实现，拉美远没有实现预期的成就。内部和外部一系列因素的交互作用，反而使拉美成为具有很大脆弱性的地区。拉美的程序民主虽有所完善，通过民主选举、政府按法定任期更迭的国家越来越多，但“正常选举并不一定意味着民主质量的改善”，拉美国家民主体制存在一系列缺陷，体制性危机不断出现，不稳定仍然是拉美地区的特征。拉美学者指出，仅在20世纪90年代以后，就出现了20多次体制性危机的情况，最具有标志性的是90年代的巴拉圭、海地和秘鲁，最近几年的阿根廷、委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔以及海地。社