论收费公路管理的现状和存在的问题

论收费公路管理的现状和存在的问题及调整解决的方法随着国民经济和交通事业的快速发展，我国的公路建设也呈迅猛发展势头。目前我国公路总里程达200万公里，其中高速公路近3万公里。可以说，从上个世纪90年代以来，我国的公路建设实现了跨越式发展。为实现十六大提出的在本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标打下了坚实基础。交通部也确定了“到2020年交通运输条件基本适应国民经济和社会发展需要”的交通发展总体目标。为了实现这一发展总目标，亟待进一步加强收费公路管理。从目前情况看，收费公路管理取得了可喜的成绩，但还存在一些问题，如不解决，势必影响公路建设的总体发展，下面就我省收费公路管理的现状和存在的问题以及调整解决的方法谈点个人的浅见，供大家商榷。一、收费公路管理的现状及存在的问题(一)收费公路管理的现状“贷款修路、收费还贷”是国家为加快公路建设步伐做出的一项重要决策。自上世纪90年代初，收费公路在我国的出现，较好地缓解了公路建设资金短缺的矛盾，加快了公路建设步伐，使我国交通“瓶颈”状况初步得到改善。可以说，没有收费公路政策，就没有公路事业的今天。目前，全世界建有收费公路的国家与地区共有20多个，建有收费公路14万公里。在这14万公里收费公路中约有10万公里在我国。而我国的10万公里收费公路是怎样构成的呢？据2000年统计，全国收费公路等级构成为：二级收费公路6.7629万公里，占总量的71%；高速、一级收费公路2.34万公里，占总量的25%，其它三、四级收费公路占总量的4%。以安徽省为例，截止目前，安徽省经省政府正式批准设置的公路收费站共有97个，其中：高速公路总公司所属封闭或半封闭式经营性收费公路9条；纳入省公路局行业归口管理的开放式公路收费站88个。可以说，收费公路在该省起到了重要的作用。但是，也应该看到收费公路在取得成就的同时也凸现一些问题。(二)收费公路管理存在的问题1、收费公路宏观管理存在的问题(1)、存在着结构分布不合理的问题。我国二级路在收费公路中所占比例太高，影响了我国路网结构的整体提升。目前，我国二级及二级以下收费公路高达75%的比例，这在全世界发展收费公路的国家中是绝无仅有的。同时二级公路的收费也引发许多矛盾,不断扩大的二级公路的规模不仅干扰了政府部门实现收费公路总量控制的目标，而且也成为影响公路运输发展的障碍。对公路运输影响最大的就是二级公路收费站，由于二级收费公路必需在主线设站，目前的情况是二级路上每隔40公里左右甚至更短的间距。尽管交通部出台了有关收费站设置条件的规定，但仍存在着收费站点过密的现状，不仅影响了道路的畅通，而且也降低了路网效益，增加了公路运输成本。从国内外收费公路发展的实践看，收费公路可以发展，但面不宽，只是在一些交通量大、效益好的等级公路、独立特大桥梁和长大隧道等方面设立，它在全国公路网中所占的比重是很小的，而且都只是把它作为解决公路发展资金不足的一种辅助手段和阶段性的特殊政策，并未改变公路的基本属性。(2)、存在着区域限制问题。面对交通基础设施领域的问题，政府时常力不从心。财政无力包揽全部基础设施投资。“贷款修路、收费还贷”的政策，一是将市场机制引进公路建设与管理，提高了质量与效率；二是政府可以将财力用于其它方面。但是，车流量同样适用“木桶原理”,目前，我国公路建设是以省为区域，公路发展的快慢直接起决于各省、市经济实力。因此，国家应该调整政策，打破行政区划，实行国家统一规划、同时建设的方式，减少经济落后省份公路“瓶颈”地段和断头路及公路多头重复建设。(3)、存在着成本回收问题。有关专家认为，公路投入资金一般较大，回收期限较长，相对于其他产业来说，一旦交付使用，其经营过程较简单，收入较稳定。所以，只要在项目论证中做到理性科学，公路投资者实际上承担的市场风险是有限的。公路投资者的适当利润应当与其风险相匹配，高于银行利率，但不应该存在过高超额利润。从另一方面说，公路通行车辆车主作为直接的、最大的受益者，付出代价也是应该的。但是，由他们承担全部公路的成本和支付投资者利润，显然不仅有失公平，也影响效率。目前我国收费公路回收成本方式的单一、收费过高也制约了轿车进入家庭的步伐，阻碍汽车工业的发展。城市周边高速公路的收费，还影响了城郊房地产产业的发展。(4)、存在着风险问题。作为发展中国家，各级政府的财政，基本上是“吃财政饭”，尤其是教育、科技要办的事很多，企望财政出大笔资金投入基础设施建设不现实。正是“以路养路”的收费公路政策为我们筹集了大量公路建设资金，促进了公路建设事业的快速发展。但是，借贷还款是市场法则。公路建设借贷的巨额资金仅靠收费还贷是很难实现的，这无疑给公路建设部门承担了很大的风险和压力。(5)、存在着继续收费问题。在现行收费公路项目中有两种，一是“经营性项目”，二是“非经营性项目”。“非经营性项目”是指由各级政府和交通部门贷款建设的一批项目，即相对引进外资或国内企业建设的“经营性项目”要有所盈利而言，“非经营性项目”是不准盈利的，只要还本付息完成就要停止收费。但是这种模式在现实操作中的难度却很大，如果“非经营性项目”收费公路一旦停止收费，巨大车流量势必涌向这些公路，将会形成收费公路无车行，免费公路超负荷的恶性交通态势。作为政府唯有以收费作为手段对交通量进行调节，这也是国际惯例。香港最早由财团建成的中区过海隧道，在收费期满后交回香港政府管理，政府为平衡东、西、中三条过海隧道交通量，不但对中区隧道不免费，还进一步加价以调节车流。此种手段，无疑是顾及全局的政府调控手段，但这又有损“我们的政府是对人民负责任的政府”。（6）存在着收费标准设置不尽科学的问题。除了回收投资方式单一的毛病以外，我国收费公路通行费标准也近乎死板。目前，我国收费公路建成交付使用后，投资就差不多结束了。根据投资成本和适当利润，确定一个不变的收费标准，月月如此，年年相同，完全可能一直延续整个收费期间。而采用这种收费方法的收费公路公司亏损的居多。采用这种加速回收成本的方法，可能并不适合快速增长的我国经济。众所周知，高速公路在设计时，一般都要考虑20年后的车流量，所以高速公路投资的效益是随着车流量逐年增加的。考虑到时间的货币价值，收费标准年年相同，使得高速公路效益高峰期的通行费反而比效益低峰期的通行费低得多。如能够根据车流量的变化趋势、人们的支付能力确定每年的收费标准，回收总额现值也许不会减少，社会呼声也不会如此强烈。2、收费公路微观管理存在的问题收费公路除存在上述宏观方面的问题之外，在微观上也存在一些问题。(1)免费通行车辆过多。按照国家现行政策，除军车、武警系统车辆和正在执行紧急任务并设有固定装置的消防车、医院救护车、公安部门的警备车免收通行费，其它车辆通过公路收费站一律按章交费。但是，很多省出台多项免费政策：一是公务小车；二是政法系统警车；三是物价执法车；四是运输地产化肥车辆；五是运输鲜活产品车辆；六是本省联合收割机。还有些地方政府也超越权限，自开口子免收通行费；有的地方对小号牌车辆免收通行费，有的地方实行“一票通行多站”。与此同时，一些收费站附近和收费中段沿线的车辆拒交、抗交通行费的现象也较为严重。(2)收费站收入偏低，收费成本过高，存在“以费养人”现象。以2001年安徽省为例，收入1000万元以下的收费站41个，占全省收费站总数的45%，少数收费站收入甚至只能养人。此外，部分收费站人员超编，加大了经费支出。另外，还存在少数单位开支控制不严、花钱大手大脚的现象。(3)收费还贷比例过低。我们算了一笔帐，截至1998年末，安徽省收费公路累计利用贷款集资投资达60亿元，通过收费筹集资金40亿元，其中用于归还贷款本息9亿元，还本付息率为13%，各类收费路段目前尚未归还的贷款余额为50亿元。造成收费还贷比例过低的原因一是一些地方实行“滚动发展”，将收取的通行费直接用于公路续建工程和新批准项目，造成一些收费路段收了多年费，贷款余额越来越大现象；二是一些地方挤占通行费严重，过去全省通行费收入还需要缴纳营业税和水利建设基金，加剧了还贷压力；三是费用开支过高，影响了还贷能力。(4)财务管理薄弱。“贷款修路，收费还贷”是八十年代末出现的新生事物，这项工作与财务会计工作紧密相连。但是由于种种原因，收费公路会计核算与财务管理工作明显滞后；全国没有统一的会计核算办法和财务管理办法。安徽省虽然颁布了《通行费会计核算办法》，但由于该办法操作性不强，核算程序复杂，大多数收费站没有很好地执行。还有一些收费站在会计核算财务管理中存在资金不分、债务不分、工程项目不分和会计核算内容不分的现象。(5)收费人员整体素质不高。收费站为临时单位，收费职工大多是公路部门富余人员或家属，这样的群体决定其素质不高。(6)收费公路管理中的新问题。由于公路经营者、投资主体的多样化，导致行政管理关系不顺，行政监督的质量和效果难以达到预期目标。随着招商引资工作的深入开展，收费公路的经营者大多为相对独立的经营单位，与交通行政主管机关和公路管理部门没有行政隶属关系。而收费公路的经营者往往以投资效益最大化为其经营收费公路的目标，因此，在利益驱动下，比较注重经济效益、不重视社会效益，疏于公路养护和缺乏必要的投入，因而未能按规定全面执行养护技术标准，对公路的病害、安全设施、标志标线、绿化等必须维护、设置、进行的工作也不同程度地存在着等待观望、消极应付等现象。养护工作不落实或有些收费路段没有专业养护队伍；个别业主对绿化、车道破损几乎不管，以此来降低成本，达到利益最大化目标。二、收费公路管理中存在问题的解决方法正如前所述，收费公路出现的种种弊端，已经影响到“贷款修路，收费还贷”政策的健康执行。因此必需尽快加以调整和解决。(一)政府对收费公路认识的调整从国内外收费公路发展的实践看，收费公路可以发展，但面不能太宽，只能在一些交通量大、效益好的高速公路、独立特大桥梁和长大隧道，才适用于这种方式。如果在一些交通量不大的低等级公路上也搞贷款修路，不仅还贷不可能，连还利息都困难，还会造成公路上收费站卡林立，影响道路畅通，是得不偿失的，必须加以限制。否则，一项好筹资政策，会因运用不当而被毁。所以，目前虽有不少国家有了收费公路，但它在全国公路网中所占的比重是很小的，而且都只是把它作为解决公路发展资金不足的一种辅助手段和阶段性的特殊政策，并未因此而改变公路的基本属性。明确这一点，有助于我国投资体制改革中统一认识，有助于各级政府采取措施，增加公路建设的投入，有助于社会各界和有关部门对公路建设的大力支持。(二)收费公路结构方面的调整目前我国收费公路的这些问题主要体现在二级公路上。首先是二级路收费已引发了许多矛盾。其次是我国二级路在收费公路中所占比例过高，影响了我国路网结构的整体提升。据多数专家分析，我国收费公路规模已经十分庞大，按现行政策测算，2020年的收费公路规模将达到20万公里，如此庞大规模的公路收费具有明显的不可持续性和许多潜在问题。鉴于收费公路目前存在一些问题，应对收费公路政策进行结构性调整。逐步将收费公路发展建设与管理的重点转移到高速和一级公路中，严格控制二级收费公路的新增规模，在条件成熟地区，逐步缩小甚至完全取消二级及以下公路收费。目前对我国收费公路进行战略性结构调整的时机已经基本成熟。其根据是我国路网结构已有很大改善，高速、一级公路里程已经超过3.9万公里，到2010年将达到8.8万公里；其次是二级公路的建设有了长足发展，大部分交通量大的二级公路已经建成，剩余项目潜力不大，多数不适宜再建收费公路；第三是收费公路结构已经在自然调整，东部地区的高速和一级收费公路比重已达41%。因此，必须逐步将收费公路发展建设与管理的重点转移到高速和一级公路中，严格控制二级收费公路的新增规模，在条件成熟地区，逐步缩少，甚至完全取消二级以下公路收费。(三)收费公路管理措施的调整1、清理整顿收费站点。对间距不符合国家规定的收费站点进行撤并，减少收费站总量，形成竞争力(不但要与高速公路竞争，而且要与邻省竞争)。被撤消站点的贷款纳入保留的站点内；对未经省政府批准的收费站点，收费期满、还贷完毕的收费站点，坚决予以拆除；对收费