优化税收管理成本提高效率的途径

第1章优化税收管理成本提高效率的途径根据上文对于我国税收管理现状的分析，可以看出目前我国税收管理工作中仍然存在着税收成本不合理，税收管理效率偏低的现象，这是由于多方面的原因造成的，不仅有经济、法制、文化环境等宏观方面的原因，也存在税收体制、管理手段及人员素质等税收管理的内在原因，下面在比较相关制度实践及前人理论研究成果的基础上，借鉴发达国家的税收管理经验提出对于优化我国税收管理成本，提高税收管理效率的思路和建议。6.1优化税收管理成本提高效率应遵循的原则6.1.1国情原则我国地域辽阔，人口众多，自然资源分布不均，经济发展极不平衡，第一、第二、第三产业税源的区域优势差别较大。优化税收管理成本，不能脱离基本国情，要改革中央集权型的税收立法体制，克服不利于结合地方税源情况的弊端，因此，赋予地方政府一定的地方税立法权实属必要。优化税收管理成本坚持国情原则，既要立足于国情，更要有利于促进经济发展、增加税收收入。同时，不能违背税收工作的基本规律，不能离开税收工作的实际情况，可以借鉴国外经验，但不能不加分析原样照搬。国情原则是优化税收管理成本进而提高税收管理效率必须遵循的基本原则。6.1.2循序渐进原则税收管理效率的提升不是一蹴而就的。优化税收管理成本提高税收效率的途径和措施有多种，可以分步骤实施，也可以组合实施，可以在全国统一时间同步实施，也可以在不同地区先行试点然后全国推广。循序渐进原则要求，优化税收管理成本一定要以经济发展程度确定优先顺序，不要搞全国一刀切，在既定的税制条件下，通过税收征管模式的改革实现税收管理成本优化提高税收效率，要在经济发达、税源集中、税收收入贡献率大、纳税人素质高、税收环境较好的地区优先进行，对于经济落后、税源分散、税收收入低、纳税人素质差的地区不宜优先进行。另外，优化税收管理成本的宏观措施与微观措施也要确定优先顺序，宏观措施应当先行为微观措施的顺利实施提供政策依据。现阶段，要优先实现简化税制、简化征收方法、提高纳税人的税法遵从度、降低纳税人的纳税成本，其次要合理设置税务机构、选择恰当的税收征管模式、加快科技在税收管理工作中运用步伐，实现以法治税，最终实现提升税收管理效率的目的。6.1.3创新原则知识经济时代，要提倡税收管理理念和税收征管方法的创新。税收制度的确定和调整要符合经济社会的发展趋势，税收政策的决策部门要有超前的眼光和胆识，应积极运用创新思维，构建符合中国特色的税收体系。针对我国目前的税收征管现状，国家税务总局适时提出了“科技兴税”思想：即在现代科技日益发展的情况下，税收征管必须积极采用现代化的科技手段，以利提高税收征管的质量和水平。同时阐明了在当前经济全球化、网络经济、电子商务迅猛发展的新形势下，税收工作必须实现从传统的人海战术、手工操作方式向现代化、信息化征管方式的转变。优化税收成本必须坚持创新原则，走“科技兴税”之路，创新理念是一个完整体系，它不仅包括科技创新，而且包括管理创新，必须走“科技+管理”的共同创新之路。优化税收成本，在既定的税制下，首先实现科技创新即将计算机、互联网等科技手段广泛运用到税收征收管理工作的所有环节，其次实现管理创新，即用创新思想进行税务系统人力资源管理和对纳税人的征收管理，提高税务干部素质，最终达到降低税收成本、提高税收管理效率的目的。可见，“科技兴税”思想、创新原则是优化税收管理的关键。6.2优化税收管理成本提高效率的设想和建议6.2.1进一步发展经济，丰富税源经济越发达，税源越丰富，经济和税收的集约化程度越高，税收成本收入率的分母就会越大，税收管理的投入就会相对较低。发展集约经济，培养重点税源是降低税收管理成本的最主要的途径。税源集中，不仅有利于加强征收管理，增加收入，而且有利于减少征管费用，降低征税成本。我国东部各省的税收管理成本低于西部各省市正是反映了这一点。西方发达国家税收成本普遍偏低的一个重要原因，就在于其经济发展水平高，区域经济和产业经济不同程度地实现了高度集约化，从而以较小的税收管理成本获得了较大的税收收入。从我国的实际情况出发，妥善解决经济运行中的问题，化解制约经济发展的重要因素，加强经济发展中的薄弱环节，促进城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展和对外开放的协调发展，实现由“经济大国”向“经济强国”的转变，能够扩大税收的“块头”，改变目前税源老化、税基窄小的状况。首先，优化资源配置，促进产业结构的合理调整，实现工业的规模化和集约化经营。实现全国经济布局的科学化，促进企业集中布局，土地集约利用，提高产业发展的集聚效应，走经济税源集约化之路。加强农业生产能力建设，加快农村富余劳动力有效转向非农产业领域。加快推进国有大型企业股份制改革和垄断行业的改革，建立完善的现代企业制度，真正形成一批在市场上有竞争力的大型企业和企业集团，充实这个最重要的税源。适时调整乡镇企业发展战略，推进乡镇企业结构调整和体制创新、技术创新、管理创新。鼓励个体和私营经济的发展，在行业准入、税收、投融资、技术、信息、资源使用、人力政策等方面给予支持，形成一批小而专、小而精、小而优、小而强的企业。注重工业化与城镇化的结合，小城镇建设以非农产业发展为先导，建立城乡统一的劳动力市场。其次，增强消费需求对经济增长的拉动作用，培育新的经济增长点。积极开发新技术产品、新兴产业、非公有制经济等新的税源，培育新的税收增一长点，进市场经济的不断发展。围绕主导产业、拳头产品进行战略性调整，大力发展优势产品和产业，延长产业链条，催生新的产品系列。加快优势和特色产品基地和产业带、专业带建设，打造名牌产品，提高产品竞争力。在扩大内需的同时，更大范围地参与国际合作，吸引外资，提高利用外资的质量和水平，转变外贸增长方式，完善投资体制改革的相关配套设施，优化进出口结构，促进对外贸易稳定平衡发展，增强整体国力，为增加税收收入、降低征管成本提供雄厚的物质基础。不仅如次，还要充分发挥各地优势，促进区域经济的发展。地区间经济水平的较大差距造成税收成本地区间的较大差距，不利于国家税收管理工作的平衡开展，不利于全国税收总成本的控制，因此要使各地区利用本地资源，发抨自身优势，大力促进区域经济的发展。考虑到东部地区已经基本具备自我发展的能力，而西部、中部地区存在较大的财力差距，中央财政应选择一些发展条件相对较好、潜力较大的省区进行大幅度财力倾斜，加大对中部、西部地区的投入力度，促进其经济实现跨越式发展，带动和辐射整个中、西部地区发展，调节地区经济发展水平的差距，解决经济发展不平衡问题，在降低税收成本的前提下逐步缩小其地区差异。6.2.2完善我国税收法制建设依法治税的前提是有法可依，作为税法主体的征纳双方的权利和义务必须由法律来界定。完善我国的税收法制建设，在优化税收管理成本提高税收管理效率的过程中居基础地位。由于我国税收法制建设中还存在法律体系存在缺陷，依法行政存在困扰等问题，造成税收法律体系的层次不甚清楚，甚至有些混乱，与发达国家相比尚有较大差距，严重影响到我国的税收管理成本与效率。为此，针对这些问题，初步设想可以从以下几个方面进行努力：一是建立健全规范的税收立法机制，完善税收立法；二是建立健全严密的执法监督机制；三是坚持依法征税管税，严惩涉税违法行为；四是健全税务司法保障体系。建立健全规范的税收立法机制，完善税收立法，首先要更新税收立法观念和改革体制。形成目前我国税法体系中税收国家立法与行政立法的比例关系极不平衡，税收过多的依赖行政法规，不重视完成立法程序的局面，原因是社会管理者习惯于用行政手段来调整税收关系们反映出在税收工作中对法治的轻视。要改变这种“越位”状态，真正地全面走向法治，就必须在宪法和法律上，不仅确立税收立法权由国家专有原则，并且在实践中严格执行。然后，通过规范的立法构建出适合我国的科学的税收法律体系。就我国税收法律目前的情况来看，构建适合我国国情的税收法律体系可以从三个层次进行着手，具体如下表所示：表6-1我国税收法律体系层次的构建设想Table6-1Envisagedconstructstructureoftaxationlegalsystem层次内容特点第一层次税收基本法税收立法依据、立法宗旨、我国税收的性质、国家与纳税人的权利和义务、税收立法体制、管理体制等。税收法率体系的核心，统领协调各单行法、法规，具法律性和权威性。第二层次税收实体法税收程序法增值税法、消费税法、营业税法、资源税法、企业所得税法、个人所得税法等单行税收法律的立法及税收征管法等程序法。有强制约束力，刚性增强，程序严密、操作性强，实体法和程序法相配套。第三层次实施细则或规定单行税收法律的实施细则、税收征收管理法实施细则等内容。明确具体，具有可操作性和普遍适用性等特点。构建税收法制体系旨在规范政府与纳税人之间的征纳行为、权利和义务，推进依法治税，提高税收征管能力，促进社会主义市场经济健康发展。而建立健全严密的执法监督机制是保障税收立法得以实施的基础，这就要求做好税收执法行为的事前、事中以及事后监督，强化源头控制、过程控制及责任的落实，确保执法合法。依法征税是税务机关最基本的职能，税收流失行为只有通过税务机关依法征税、严厉惩治才能得以遏制。为此，税务机关应坚持依法行政，坚持税法面前人人平等，坚决制止以言代法，以权代法，以补代罚，杜绝“人情税”、“关系税”，协商办税等现象，真正做到执法必严，违法必究。税务机关还应认真开展税收执法检查，加强执法检查，提高执法人员的法制观念和执法刚性。集中力量查出涉税大案要案，加大对税收犯罪行为的惩治力度，使逃骗税等违法行为所付出的代价远远大于依法纳税的付出。健全税务司法保障体系，可以借鉴发达国家的经验，从我国国情出发，将各级稽查局与国、地税局分设平行，国地税稽查局合并，税务警察从公安部门分离出来喝到稽查局。其主要职能是侦察、制止核打击涉税犯罪活动，维护税收秩序，保证税务人员依法执行公务，保护税务机关的财产和税务人员的生命安全。另外，也可成立税务法庭，专门审理涉税刑事案件和税务行政案件，受最高人民法院的指导和管理，主要打击涉税犯罪活动，维护税法尊严，提高税收司法水平。6.2.3强化税收成本意识加强成本管理在传统税收管理理念中，税收管理成本被长时期忽略，即使在近年的改革中开始注意到税收成本问题，我国的税务机关仍未建立税收成本核算制度，全国没有公开的、完整的、准确的税收成本的统计数据。优化税收管理成本就要求加强并注重成本管理，尽快由国家税务总局制订统一的税务成本核算制度，构建税务机关政府税收成本账户体系，增加反映经费支出的总分类科目明细分类科目，使税收经费会计在控制经费支出、节约财政资余等方面发挥应有的作用，为以后税收征管改革提供科学的依据。税务机关也要定期对税收的管理成本进行统计与测算，向社会公开，使民众真正理解社会主义税收“取之于民，用之于民”，增强纳税人自主纳税的意识，于此同时，税务机关也接受舆论监督，以此督促税务部门科学分配和使用资金。直接费用凭证直接费用分配表间接费用凭证辅助征收成本明细账辅助征收成本分配表管理费用凭证管理费用明细账辅助征收成本分配表图6-1税收管理成本核算程序设想Fit6-1Envisagedprogramoftaxadministrativecostcalculation在建立税收管理成本核算制度的同时，税收管理部门的经费预算制度可以相应作出改革，摒弃以往与收入挂钩的方法，消除在税收执法、地区利益分配等方面产生的负面影响。经费预算制度改革的思路具体如下：一是合理界定各级各部门职责，相应制定岗位职责并将工作进一步量化，在此基础上确定各部门、各单各种税征收成本明细账位所需人员数量；二是在全面清理人员支出和公用支出中不合理项目的基础上，制定科学合理的人员支出标准和公用支出定额体系，按各单位职责及人员等，核定相应的资产占有数量、人员支出和公用支出数额；三是各单位按照“人员支出按标准，公用经费按定额，专项经费按轻重缓急及财力可能”的原则编制预算，财政部门据以核拨经费。在经费划拨时，对于大额专项支出，如基建支出、大宗设备购置等，应采用国库转移支付等方式，由国库将费用直接划拨销售方，保证专