国有企业治理的次优制度安排

国有企业治理的次优制度安排北京中招国发工程项目管理有限公司康克龙企业所有权制度的实现形式是企业治理结构。所谓企业治理结构，是指一组联结并规范所有者（股东）、支配者（董事会）、管理者（经理层）、生产者（员工）相互权利、利益和责任的制度安排。目的在于使资产诸方面权利在分离状态中，能够有效的监督和约束，使不同权利主体在运用有关资产权利时受到相应的财产责任和经济责任的约束，从而实现诸方面利益均衡，以提高效率。作为企业所有权制度的具体表现形式，其核心的功能在于通过对企业控制权和剩余索取权分配的制度安排，来规范企业内部不同要素所有者及外部利益相关者的关系。企业治理结构理论的提出及其系统性研究，在国外是20世纪80年代的事情，在国内则是20世纪90年代中期提出的（尽管与企业治理结构有关的很多研究早已存在）。有关讨论企业治理结构内涵的文献很多，大体上可分为两大类。一类是将企业治理结构的内涵定位于所有者（股东）的利益；而另一类则是把股东放在与其他利益相关者相同的位置上探讨企业治理结构。尽管在认识上存在分歧，但至少有一点共识，即作为一种关系合约，企业治理结构是指有关企业控制权和剩余索取权分配的一整套制度安排，它通过显性和隐性的合约对企业控制权和剩余索取权进行分配，进而影响和规定着企业内部不同要素所有者以及外部利益相关者的关系。企业治理结构是微观经济领域最重要的制度建设。建立有效企业治理结构的重要意义在于：第一，良好的企业治理结构可以保障投资者的利益；第二，良好的企业治理结构对投资机构和个人资金通过资本市场转化为生产发展资金具有促进作用；第三，良好的企业治理结构是构成企业竞争力的基本要素。同时也是企业可持续发展的基本保障。在我国现阶段，企业治理结构的安排甚至关系到国企改革的成败与否，并直接影响着国民经济的稳定和增长。一、国有企业治理模型的优化设计在本节中，笔者试图对我国国有企业治理结构做一优化设计。设计的思路大体如下：首先，通过对中国国有企业制度创新的背景分析，确定企业治理的约束条件；其次，通过剖析中国国有企业治理结构存在的制度缺陷，进而确定企业治理的目标函数；最后，我们以成熟市场经济国家的企业治理模式作为参照系，以现代企业理论作为分析依据，对中国国有企业所有权制度安排及企业治理结构做出框架性设计。（一）现存制度构成的约束条件目前，我国国有企业在产权制度上选择的是分类改革战略。在未来的一段时间内，相当数量的国有资产将通过多种方式逐步从市场前景暗淡、资本回报率低的行业和经营管理不善的企业中退出，变现的资本一部分将被投入到政府企业或特殊法人企业以补充国家亏欠的资本金，也可以通过在资本市场上购买股票，或通过兼并、联合、资产重组等方式进入那些市场前景看好、利润丰厚的行业和经营管理较好的企业，即由经营资产过渡到经营资本；另一部分作为弥补国有企业历史上遗留下来的负担之用。而保留下来的国有企业大致可分为三类：（1）政府企业（国有国营模式）；（2）特殊法人企业（国有国控模式）；（3）股份公司企业。若从股权结构角度看这三类企业，实则可以划分为二大类。一类属于国有独资企业，另一类属于混合所有制企业（不论是国有资本控股或参股，也不论是有限责任公司还是股份有限公司，全部包括在内）。下面我们将按照后一种分类方法，对国有独资企业和具有国家资本的股份制企业现行的企业治理结构做一简单分析。1、国有独资企业首先，国有独资企业股权结构单一，且委托—代理环节过多，每一环节既是委托人又是代理人，分享利益的时候层层都像所有者，承担风险的时候层层都不是所有者（所有者缺位）。国资委干部按政府官员待遇，较之国有企业高管人员的收入而言，明显激励不足，容易产生心态失衡，进而导致腐败问题。企业经营层在主观心理上具有“所有者情结”，而现有的制度安排又在客观上赋予经营者原本应由所有者行使的权力；其次，由于控制权基本掌握在经营者手中，且内部民主化监督机制难以发挥作用，因而极易产生“内部人控制”现象。受国体、政体及企业性质的约束，主要经营人员的选拔机制仍类似于选择政府官员的制度安排，使得人才标准“异化”，有经营才能的人很难得到“显露”才能的机会。大部分国有独资企业并未真正设立公司董事会，这些企业的激励、约束机制往往由经营者自己制定和安排，从而失去了应有的作用（企业内部的监督形同虚设）；再次，尽管《公司法》规定，只有国有独资公司中职工代表方可进入董事会。但在不设董事会的情况下，职工的民主化参与便无从谈起，而工会也只是具有“工人当家作主”的象征性意义。此外，一部分在《公司法》颁布后成立的（国有）有限责任公司或股份有限公司，虽然是由二个以上国有企业法人合资成立，但这类企业中相当一部分为集团公司内部兄弟公司间的合股，因而被称之为“翻牌公司”。尽管这类企业也依法建立了股东会、董事会和监事会（董事长通常由上级母公司领导兼任），但基本上形同虚设。由于受法律、体制、观念、文化诸种因素的局限，在国有独资企业中，企业治理工具的使用仍显单一。在一些经济效益较好的企业，年薪制开始试行。总之，由单一国有资本组成的企业普遍表现为：经营责任不明确，权、责、利脱节，经营管理机制不活，缺乏有效监督和制约，效率和活力不足，因而难以成为真正的市场主体。2、混合所有制企业据统计，截止到2002年底，全国已有3648家国有重点企业完成了股份制改造，改制面接近80%。从企业治理结构的角度看，国有资本控股或参股的股份制企业主要分为二类：一类是未上市的国有资本控股或参股的股份制企业；另一类是已上市的国有资本控股或参股的股份制企业。（1）未上市的国有资本控股或参股的股份制企业。这类企业在股权结构上已呈多元化态势。在组织结构方面，股东会、董事会、监事会至少在形式上一应俱全。由于受党的组织制度所限（因属无上级主管单位），企业内部尚没有建立党组织的制度依据，故党员的组织关系只能采取属地化管理。除少数国有控股的企业外，大部分国有参股的企业党组织及职代会（工会）已是名存实亡。但一个不争的事实是，这类企业的激励与监督机制较之以往已有很大改善，除部分国有控股企业的主要管理人员是由国有出资企业直接委派的外（形式上也要经董事会批准），大部分经理人员是由董事会聘用的。由于关系到各个股东的利益，至少那些长期不能给投资人带来回报的经营者很难坐得安稳。总的来说，股权结构的多元化使国有股得以“搭便车”，这在一定程度上抑制了国有资本代理人因激励不足而导致的败德现象。从企业治理工具的角度看，年薪制、员工持股和经理层持股计划等正在逐步出现在这类企业的制度安排中。（2）已上市国有资本控股或参股的股份制企业。据统计，近5年来国有及国有控股企业在境外新增上市442家，累计筹资7436亿元。目前与我国其它种类企业比较而言，这类企业的治理结构相对规范和完善。从股权结构上看，中国的上市公司属于混合所有制，主要有三大类股东：国家、法人、个人，根据1995年的资料，上述三类投资者各拥有30%左右的股份（国有股在上市公司总股份中所占的比重有逐步下降的趋势）。从董事会成员的构成来看，国有股东在董事会所占的席位达到50%以上，大大高于他们拥有的30%的股份。经理人员参加董事会的比率也很高，约占上市公司的50%。职工代表参与监事会管理的比例较高，约有70%以上的上市公司监事会中有职工代表参加。由于有证监会等政府部门较为严格的监管，以及信息披露、媒体监督等制度安排，这类企业的监督措施相对完善。同样，由于上市企业的高管人员实行年薪制、期权制及持股计划的比重相对较高，因此企业的激励机制安排也远远好于其它类型企业。近几年随着B股、H股和N股的发行，上市企业正在逐步进入国际资本市场，这无疑加快了国内上市企业在企业治理结构的制度安排上与国际接轨的进程，于是像独立董事、机构投资者、相机治理、利益相关者等治理工具纷纷被引入，这对完善国有股份制企业的治理结构起到了巨大的推动作用。由于传统观念认为，国有经济要想有较强的控制力，就必须使国有产权占据较高的比重。在这种思维定式下，许多国有股份制企业一味追求在企业中控股（甚至必须绝对控股）的股权结构安排，因而形成了国有股“一股独大”的特殊风景线。据统计，2001年全国上市公司中第一大股东持股额占公司总股本超过50%的近900家，占全部上市公司总数的80%左右。大股东中国有股东和法人股东占绝大多数，相当一部分法人股东也是国有资本控股的。在成熟的市场经济国家，企业股权的相对集中可以产生积极的股东治理效果。但是，在我国由于市场发育不成熟，加之国有产权的约束能力很差，因而国有股“一股独大”反而会弱化企业的产权约束机制，使企业难以形成规范的公司治理结构及难以实现企业经营机制的根本转变。此外，由于法律制度的滞后，国有股份制企业的董事会、监事会成员基本上都是由企业“内部人”担任（少量上市国有股份制企业开始尝试外部董事制度，但由于责、权、利不对称的制度安排，目前成功的案例不多）。现有的《公司法》没有赋予职工进入董事会的权利，尽管职工有进入监事会的权利，但是囿于职工现有的地位，这种监督大多流于形式。国有股份制企业的经理层也同样面临二方面的问题：其一，受企业外部治理环境的限制（经理人市场等不发达），相当多的企业高管人员还是靠国有股东委派，经营者的经营才能难以得到保证；其二，激励手段比较单一，一些激励工具仍在试点阶段。因此，大额在职消费、灰色收入等已成为国有股份制企业中的平常之事。更为严重的是由于监管体系和监管机制存在缺陷，使得上市企业在虚假信息、恶意担保、违规炒作（股价）等方面不时爆出惊人黑幕和丑闻，如：ST猴王、中科创业、奥园发展等。甚至上市公司董事长失踪的新闻也屡屡见诸报端，如：民丰实业、国电电力、亿安科技、诚成文化以及新疆啤酒花等，真可谓触目惊心。每一种企业的制度安排都不可能避免地存在某些制度缺陷。我国国有企业所有权及其治理结构受执政党、政府及企业自身多重目标函数的影响，其制度安排必然受到扭曲。而国有企业治理结构中存在的种种制度缺陷正是影响国有企业效率的根本原因。国有企业下一步改革的目标函数，就是要通过企业所有权的制度创新来逐步消除上述种种弊端，使国有企业的绩效得到较大的改观。总之，现阶段国有企业的制度安排、国有企业的性质以及社会主义市场经济的政体共同构成了国有企业制度创新的约束条件。（二）模型设计在确定了约束条件和目标函数之后，我们拟对中国国有企业治理结构模型作一框架性设计。1、给定前提条件：（1）受现有国体及市场的约束，需要保持一定数量的国有企业存在。（2）在现有的国有企业制度安排的基础上进行制度创新。2、设定目标函数：最大限度地消除国有企业治理结构现有的制度缺陷，使企业制度（交易）成本最小化，企业效率最大化，进而有利于政府对国家经济命脉的掌握。3、求解：中国国有企业治理结构的最佳合约安排。4、定义：企业治理结构是指有关企业控制权和剩余索取权的一整套制度安排（其作用形式是通过显性和隐性的合约对企业控制权和剩余索取权进行分配，并规定着企业合约主体间的关系）。5、模型：企业合约主体由二类个体构成，人力资本所有者与非人力资本所有者。依我国目前的经济环境及相关法律，作如下假设：假设1：如果非人力资本全部为国有资本，人力资本所有者定义为经营层和员工，且人力资本不能作为企业股东出现。上述假设意味着，这是一个国有独资企业。从单一的股东与雇员组合的表面形式上看，这有点类似于资本主义古典企业形式。但与古典企业根本的区别在于，由于国有资本所有者不是一个产权明晰的自然人或法人，国有资本的产权尽管在法律上是明晰的，但反映在经济上却是模糊的。国有股东的这种特性决定了，它只能通过层层委托—代理的方式来解决代理人的问题。一方面，代理人的个人效用最大化目标函数与国有资本初始委托人的目标函数具有较大差异，使得代理人道德风险加大，而且国有产权的约束力也大大减弱；另一方面，作为经营者和生产者的人力资本所有者，尽管直接掌握着企业的控制权，但碍于不是出资人，因而只能领取固定报酬，这种分配方式对人力资本所有者来说显然激励不足，也不符合企业控制权与剩余索取权对称的安排原则。由此得到的推论是：国有独资企业的制度安排存在天然的缺陷，