PPP模式在城市轨道交通中的运用分析

PPP模式在城市轨道交通中的运用分析黄庭彭程/基础设施融资事业部（轨道交通能很大程度地解决日益严重的城市交通问题，并可以实现节能减排、提高城市生活品质、改善人居环境；但巨额的资金投入和后期复杂的运营管理，使传统的政府投资建设和运营体制略显不足。通过多种PPP的方式，可以实现轨道交通在融资、建设和运营等环节的改进和优化，快速打造城市综合交通体系。）【正文】（字数：3348）随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，轨道交通以其快捷、高效、环保等特点，成为国内各大城市解决交通问题的重要措施。轨道交通需要巨额的资金、高强度的建设、网络化的运营，原有的政府投资建设、运营体制的不足便日益突显，筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。为了拓展资金来源，提高建设、运营效率，在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资，同时引入市场竞争机制，达到市场化运作的目的。一、城市轨道交通建设中引入PPP模式的意义近年来，引入市场化融资方式如PPP（PublicPrivatePartnerships）模式，即公共部门与民营企业合作模式便成为解决方法之一。通过这种合作形式、合作各方共同承担责任和融资风险，既满足了民营企业盈利性的要求又提高了公用事业的服务效率和质量。PPP融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相比，虽然并不是全局上的改变，但带来的影响却是巨大的。具体来说，PPP融资方式具有以下优势：1）PPP组织机构的设置形式可以尽早确定哪些项目可以进行项目融资，并可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配。2）PPP模式中的民营机构以实现盈利为目的，他们必会将最优质的服务提供给消费者，这才能赢得顾客。3）PPP模式可以使参与公共基础设施项目融资的私人企业在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业先进的技术和管理经验。采用PPP方案，可以使有意向参与项目建设的私人企业与项目所在国政府或有关机构在项目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较新的研究成果。4）在PPP融资模式下，有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。5）通过PPP融资模式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到了关键性作用。6）在PPP方式下，将项目的设计、建造、营运和管理等有效地结合起来，并且可以及时筹集到所需的资金，提高项目执行的效率。二、PPP融资模式下轨道交通的经济风险经济风险无疑成为城市轨道交通项目的主要风险,主要包括以下几种:融资建设风险、需求风险、运营风险、竞争风险、财务风险及其他风险,具体的经济风险因素如表1所示。表1PPP融资模式下城市轨道交通经济风险数量经济风险类型经济风险因素1融资建设风险双方承担责权的意愿和能力；项目投资额；审批延误增大融资成本；费用超支；工期拖延；合同变更2需求风险上马市场供大于求，政府强行；特许经营期内，达不到预期交通量3运营风险运营成本超支；维修费用高；运营管理效率低；运营管理技术水平不高；盈利能力和收入低于预期目标；特许经营期期限4竞争风险常规公交的竞争；客运量和运输市场份额低；与其他工具的性价比5财务风险物价波动；汇率波动；贷款利率上涨；有影响的经济事件（经济危机、通货膨胀）；外币流通性；国家经济政策的倾向；政府财政补贴的方式和补贴政策的终止三、经济风险成因分析及规避对策3.1经济风险成因分析PPP融资模式下,项目的经济风险因素是影响项目的关键因素。城市轨道交通经济风险主要成因如下:(1)城市轨道交通自身特性。城市轨道交通建设规模大、投资大、建设周期长以及合同关系复杂,项目的风险期较长。从经济学角度考虑,建设周期长、投资额高、环境多变无疑会加大城市轨道交通项目的经济风险。(2)PPP融资模式下城市轨道交通的各参与方。城市轨道交通参与方众多,一方面通过协同工作可以使项目的风险得到不同程度的减小,同时各参与方是基于合同、PPP特许权协议中的权利义务而开展工作的,各参与方的协调与合作至关重要,所以参与各方的经济实力、信用程度、对经济风险认识深度、风险管理能力及决策者的主客观意识等等,都直接影响城市轨道交通的经济风险。(3)PPP融资模式下城市轨道交通项目的运作模式。PPP融资模式下的私有化运作模式,使得私人部门承担更多比例的经济风险。此外,城市轨道交通项目具有极强的公益性,更倾向于社会效益,票价和票款收入受到了限制,政府补贴也受政策倾向的影响。因此,私人部门承担了更大的经济风险。3.2经济风险的规避对策合同和特许经营权协议中涉及政府补贴、票价、特许经营期等影响项目经济风险的主要条款,即使是无法控制和避免的部分风险因素(如财务风险中的汇率波动、通货膨胀等),也可以合约形式明确参与各方承担风险的大小、方式。因此,PPP融资合同和特许经营权协议是规避经济风险的首选方法和形式。(1)融资建设风险合同规避对策。为了避免工期拖延造成的融资成本增加、投资费用超支等融资建设风险,PPP融资项目公司应与相关政府机构建立良好关系。此外,PPP融资项目公司在与承包方签订承建合同时应明确提出进度计划,以及误工延期的惩罚条件和赔偿金额计算的依据和标准。(2)需求风险合同规避对策。需求风险是PPP融资模式下城市轨道交通重要风险之一,私人部门在签订特许经营权协议之前,应全面客观地评估城市轨道交通需求风险,避免决策失误造成的严重后果。私人部门可以在合同和特许经营权协议中,明确特许经营期内预期交通量、客流量底线,政府补偿的方式、依据和补偿力度等等约束性条款,确保私人部门的预期收益。(3)运营风险合同规避对策。针对不同运营风险因素,采取不同对策:①对于运营成本超支和维修费用高的风险,可以与城市轨道交通的燃料和动力供应商、物业商、维修商签订长期的合作合同,预防和消除该风险。②针对运营管理效率低、技术水平不高的风险,可以在签订的合同中,明确管理目标使其定量化,以及预期的管理绩效和相应的考核奖罚条款。③针对盈利能力和收入低于预期目标的运营风险,要尽量争取延长特许经营期,可以减少运营风险。(4)竞争风险合同规避对策。城市轨道交通竞争风险主要来自公交的竞争、客运量及性价比。首先,保证预期的客流量是最重要的,可以通过政府书面保证或特许经营权协议明确客流量大小、补偿办法等等。其次,城市轨道交通项目既要保证投资者的利益,还要考虑社会公益性要求。(5)财务风险和其他风险合同规避对策。汇率波动会对项目产生很大风险,如南京地铁一号线的部分采购合同,在支付货币种类上有美元和欧元两种选择,最终采用欧元作为支付货币,仅此就避免了近几亿元的额外费用。此外,贷款利率直接决定着贷款利息的大小。与银行建立良好的长期合作关系,保证建设和运营期间的资金来源。另外,当有海外资金注入到PPP融资模式下的城市轨道交通项目时,可以利用多边担保机构,如世界银行、亚洲开发银行等提供担保,也可以对汇率波动、外币流通性等提供担保。四、轨道交通具体PPP模式分析由于提供基础设施、公共服务的经济背景和需求不同,PPP较传统的采购形式灵活多样,是一个动态的、不断演变进化的概念范畴,每种模式有其一定的适用范围。1.委托运营模式线路完全由政府投资建设,建成后委托有运营经验的社会投资人负责运营管理和相关资源开发。社会投资人由政府通过市场竞争机制选择,以特许经营费作为标的。运营公司只有使用管理权,承担专业化的运营职能,政府负责监督、规范运营公司的运营。此种方式的优点是:市场化运作存量资产,引入适度竞争,以降低运营成本和提高运营效率,改变长期由国有运营公司垄断经营带来的效率低下、亏损严重、依赖政府补贴的局面,加快国有运营公司的改革。2.补贴性BOT模式补贴性BOT模式的采用,是由于轨道交通项目前期投入强度大,后期内部财务效益差,全寿命周期内难以实现自我平衡。因此,对于新线建设,设计科学的盈利结构、吸引社会投资人参与竞争,是补偿BOT模式的关键。补贴BOT模式虽然是建设新线的一种融资思路,但它所起的主要作用仍然是在线网建设和运营过程中引入了竞争,改变建设和运营市场的垄断格局。3.BTD模式BTD的含义是“建造-转让-开发”(Build-Transfer-Develop)。在此合作模式下,政府给予部分地铁站点一定的上盖开发规划条件,由社会投资人负责该部分站点及相邻区段的整体建设,地铁工程部分要达到建设标准和满足工程需求,同时上盖开发物业不能影响地铁正常功能的发挥。建成后,地铁功能所需工程部分移交给政府代表的轨道交通公司,社会投资人在一定期限内享有上盖物业的经营权,通过经营收益获得建设投资回报。此种模式作为局部投资建设,可以吸引有工程施工资质和物业开发经验的社会投资人参与。