在发展中国家培育治理

７６　　　公共行政评论２００８年第６期　　ＡｒｉｅＨａｌａｃｈｍｉ，美国田纳西州立大学教授，美国国家生产力研究中心副主任，中山大学访问教授；聂勇浩，中山大学资讯管理系，讲师；张照，中山大学地球科学系，硕士。在发展中国家培育治理———挑战及可能的解决方案ＡｒｉｅＨａｌａｃｈｍｉ聂勇浩　张　照译　　【摘　要】十多年来，很多位学者都曾经讨论过从统治（ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ）向治理（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）转型的各种前景，有在普遍意义上的，也有在发展中国家特定意义上的。但是政府加速这一转型的尝试所引发的某些难题，却未曾得到过足够的应对。例如，由哪些人界定或者决定哪些公共服务的领域可以允许不同层次的政府将其授权、放权或者外包给私人或者非营利组织？发展中国家政府面临的挑战甚至更加复杂。这些国家的政府需要处理所有困扰着发达国家或“援助国”的转型问题。然而此外，发展中国家的国家政府（ｎａｔｉｏｎａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ）还必须考虑那些机能失调状态的可能性。论文的首要目的在于阐述对于援助国和受援助国而言，从统治到治理的转型所面临挑战的本质是什么。其次则在于提出一个可以寄予希望的方案以应对发展中国家治理转型过程中所面临的挑战。【关键词】治理　发展中国家　挑战　战略【中图分类号】Ｄ０３　　　【文献标识码】Ａ莫尼兹和欧盖因（Ｍｕｎｉｚ＆Ｏ’Ｇｕｉｎｎ，２００１）提醒我们，“社群”是西方社会思想中的一个核心理念，并且这一理念的根源是无法和文明的发展历史割裂开来的。为了支持这一论断，他们列举出了一长串权威人士名单。莫尼兹和欧盖因（２００１）还认为，社群的理念被历史性地置于现代性批判之中。并且从莫尼兹和欧盖因（２００１）的分析中可以看出，“社群”这一理念的中心性已然遭到“国家”、“社◆专栏公共行政评论２００８年第６期７７　　　会”这些理念的侵蚀，这一过程中“福利国家”的观念显得尤为令人瞩目。他们指出早期社会学家不但将蓬勃兴起的１９世纪的现代性视作对社群的挑战，而且认为它摧毁了社群（Ｍｕｎｉｚ＆Ｏ’Ｇｕｉｎｎ，２００１）。根据莫尼兹和欧盖因（２００１）的观点，社会的概念在很大程度上就是社群的反面。而纵观这两个术语的发展过程，社群和社会在本质上就是一对反义词。他们正确地观察到，斐迪南德·滕尼斯（ＦｅｒｄｉｎａｎｄＴｏｎｎｉｅｓ）写于１８８７年的名著《礼俗社会和法理社会》（ＧｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔａｎｄＧｅｓｅｌｌｓｃｈａｆｔ）（大概等同于社群和社会），正式区分了习俗化、家庭化、情感性的乡村“社群”和程序化、契约化、个人化、理性的城市“社会”。他们认为这一论述潜在的本质含义在于，那些更接近自然状态从而更加真实的事物（社群）已经被更加非人格化的、大众化生产的、更少定型化的人类经验（现代社会）所替代。然而，失范、混乱和分离性作为现代性对前现代社群的致命攻击的后果已经被逐渐认识到。正如伊兹欧尼（Ｅｔｚｉｏｎｉ，１９９３）对“社群主义”的呼唤所表明的那样，整个２０世纪，直到今天，社群缺失的后遗症已经影响、注入而且可能感染了社会思潮。在伊兹欧尼（２００３）看来：社群主义是一种社会哲学，主张社会应该明确阐释什么是善，而这样的阐释既是需要的也是合理的。社群主义经常被拿来与古典自由主义作比较，后者的哲学立场则是主张个体应该根据他或者她自身来阐述什么是善。社群主义考察共享的善的概念（价值）是如何得以形成、传播、认可和强化的。因此，群体在社群中的利益（以及群体内的道德对话），历史性地传播着的价值和道德观念，以及传播和强化价值的社会单元，比如家庭、学校以及志愿团体（社会俱乐部、教堂等），都是社群的一部分。“社群主义”这一概念，不能脱离当下关于好的政府及其角色的讨论中另外两个值得关注的概念而单独存在，此即“市民社会”和“治理”。本文的前提是，出于各种原因，各层次的政府在面对他们在发展中国家培育治理◆７８　　　公共行政评论２００８年第６期惯常提供的“传统性”服务时，都不能够在改善绩效的同时又满足期待它能提供更好更新服务的诸多需求。在提高效率的任务之外，有效性、经济性或者公共生产的任何其他方面，选任官员都面临着零和博弈的情况。也就是说，政府所要承担的任何新职责都要求他们放弃以前某个“旧的”职责。在发达国家，从统治到治理的转型，看上去已经成为处理此类问题的颇为诱人的策略，这在后面还会详细加以论述。在本文看来，这一策略对于发展中国家而言也是可行的。为了使这一观点具有可操作性，本文指出了发达国家的学术界与政府、国际组织、国际公司之间发展伙伴关系的意义所在。这种伙伴关系应当用于培训那些将会回到各自原先的国家，致力于发展市民社会基础性组织的培训者和变革代理人。本文首先简要回顾一下由于发展中国家和发达国家都存在的政府行为的局限性而产生的治理这一新兴范式。接下来本文将回顾从统治到治理的转型中可能涉及的一些一般性问题，以及发展中国家可能遇到的特殊情况。本文的结论认为，帮助发展中国家实现从统治到治理转型的有效策略之一，就是在它们各自的国度中培训那些作为变革代理人的培训者。一、治理和发展：挑战的本质斯科尔特（Ｓｃｈｏｌｔｅ，２００１）认为，市民社会的激进主义为近几十年来生长于全球关系治理中的主要民主缺陷提供了一个很有价值的潜在方案。考虑到这一前景，斯科尔特指出，这些大众参与、磋商、代表性和问责制等新形式的试验都值得进一步追踪。但是，与全球化治理相结合的市民社会在民主方面的好处并不自动出现，而必须予以积极培养。正如弗利和爱德华兹（Ｆｏｌｅｙ＆Ｅｄｗａｒｄｓ，１９９６）已得到普遍接受的简要描述那样，因为它在公民“思维习惯”上的联合效应，以及出于公共原因来动员公民的整合能力，“公民联合的紧密网络”被确信能够提升民主政权的稳定性和有效性。弗利和爱德华兹◆专栏公共行政评论２００８年第６期７９　　　（１９９６）接着指出，拉丁美洲和东欧新兴的市民社会在对独裁政权的有效抵御中发挥了重要作用，同时通过对独裁主义者施压自下而上地促成社会的民主化。因此弗利和爱德华兹（１９９６：３８）认为：“市民社会通常被理解为私人的、志愿的团体领域，包括社区委员会、利益群体或各种形式的人道主义团体，它们被看作是民主化进程和确保已建构的民主得以健全的不可缺少的部分。”一个在审慎管理财政资源的同时，能够根据公民的偏好提供高质量的公共服务，并且扶持以私有市场为导向的增长的、运转良好的公共部门则是一个重要的先决条件。这样的公共部门对于所有国家的利益以及完成世界银行扶贫计划①之类的国际组织使命都是至关重要的。在题为《讨论治理》（Ｐｉｅｒｒｅ，２０００）的重要的文集汇编中，许多撰稿人都提到为了培养上述这一重要条件，用治理取代统治是一个重要观念。对于这一点下文还将详述。从统治转型到治理的诸多前景，不管是一般意义上的，还是发展中国家特定意义上的，十多年来包括罗德斯（Ｒｈｏｄｅｓ，１９９６）、纽（Ｎｅｕ，１９９６）或者阿达谢德和奎因（Ａｄａｓｈｅａｄ＆Ｑｕｉｎｎ，１９９８）在内的很多学者都进行过分析，却对政府加速这一转型的尝试所引发的某些难题回应不足。例如，由哪些人界定或者决定哪些公共服务的领域可以允许不同层次的政府将其授权、放权或者外包给私人或者非营利组织（Ｈａｌａｃｈｍｉ，２００５）？发展中国家政府面临的挑战更为复杂。这些国家的政府需要处理所有困扰着发达国家或“援助国”的转型问题。除此之外，还必须考虑那些发展中国家政府功能失调状态的可能性。比如当这种转型得到援助组织（或者国家）的协助时，就国内政治和主权而言又会发生些什么？出于同样的原因，在从统治转型到治理过程中，援助组织（和国在发展中国家培育治理◆①详见世界银行网：ｈｔｔｐ：／／ｗｅｂ．ｗｏｒｌｄｂａｎｋ．ｏｒｇ／ＷＢＳＩＴＥ／ＥＸＴＥＲＮＡＬ／ＷＢＩ／ＷＢＩＰＲＯＧＲＡＭＳ／ＰＳＧＬＰ／０，ｍｅｎｕＰＫ：４６１６４６～ｐａｇｅＰＫ：６４１５６１４３～ｐｉＰＫ：６４１５４１５５～ｔｈｅＳｉｔｅＰＫ：４６１６０６，００．ｈｔｍ。８０　　　公共行政评论２００８年第６期家）也必须为它们自己以及受援助国考虑涉及政府（在任何层次上）权力下放的项目的长期后果。二、作为新兴范式的治理当布斯（Ｄｏｏｒｎｂｏｓ，２００３）指出，长期以来，“治理”一词是颇为晦涩的学理性概念（ｄｉｃｔｉｏｎａｒｙｅｘｉｓｔｅｎｃｅ），主要承载着法律的涵义，意指某些拥有理事会的实体，其制度性角色要求一种比“行政管理”宽泛，但又比“管理”更少商业气息的委任。但他（Ｄｏｏｒｎｂｏｓ，２００３）也提到“善治的概念几乎是突然出现的，意指城市、省份或者整个国家需要被管理或者应该被管理的方法”。因此，当布斯（２００３）认为：作为一个新出现的术语经常面临的状况就是，关于其核心意义基本上很少有一致意见，至于它如何能够被更加具体地加以运用，也是越来越缺乏共识。尽管如此，它就是一直存在，并且借助于其使大家突然之间开始关注一整块经常很不明确的关于公共政策制定过程和权威结构的议题的能力，获得了一个核心的功能。由此，它吸引了分析家和实践者的注意力并且成为了学术研究和政策论述的焦点。当布斯（２００３）呼应了罗德斯（１９９６：６５２）早前的观察，认为“治理意味着统治内涵的转变，意指一种新的管理方法，或者是一种有序统治之变化了的环境，或者是一种新的管理社会的方法”。对罗德斯（１９９６）而言，治理或者与那些用于替代和补充科层（比如官僚机构）和市场功能的自组织的组织间网络密切联系，或者与它们共存。罗德斯（１９９６）指出，这些网络的根本特征包括，组织间相互依赖，网络成员间持续互动（ｇａｍｅｌｉｋｅｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎｓ），以及根植于信任并且服从于网络参与者协商制订的规则的竞赛式互动。他（Ｒｈｏｄｅｓ，１９９６）还指出，因为这些网络相对“国家”而言自主程度显著，这使得“国家”只能够间接地去掌控他们，因为“国家”不再是扮演最高统治者的角色。针对理解治理本质的任何潜在的混淆，罗德斯（１９９６：◆专栏公共行政评论２００８年第６期８１　　　６５３）指出事实上“治理”一词至少可以在六种不同的含义上使用，亦即最小化政府，合作型政府，新公共管理，“善治”，一种社会控制系统，自组织的网络。罗德斯（１９９６：６６７）接着指出组织间网络已经广为流行。这一并没有被普遍认知的趋势，不仅对于英国政府的实践，也对民主责任制有普遍性的影响。因此罗德斯（１９９６：６６７）总结道：“由于网络自治和抵制中央指导的特性，对政府的统治能力而言，作为自组织网络的治理是一大挑战。”沃蒂和库伯勒（Ｗａｌｔｉ＆Ｋｕｂｌｅｒ，２００３）观察到，在１９９０年代，自我管理的网络取代科层行政统治结构有很多原因。其中之一就是为了改善公共决策的认可度和民主性。因此他们指出，“新的治理”之所以备受称赞，是因为它能够给为数众多的市民社会组织提供参与决策过程的渠道的特性。他们提出：不管是从提高政府效率并更有效地回应社会需要方面，还是从使政府更加民主的规范视角来看，支持“牵涉到一系列复杂的来自公共和私人部门组织”的自组织网络的核心论据（Ｒｈｏｄｅｓ，１９９６：６５８），在于它能够将广泛的公共机构和私人组织结合起来从而提高公共政策的回应性和质量。达成这些目标的一个关键因素就是通过联盟使服务使用者参与进来。而这些发展有赖于不断增加的地方分权和权力下放。（Ｗａｌｔｉ＆Ｋｕｂｌｅｒ，２００３：５００）看了这些观点后，读者可能会以为近来对治理（因为它涉及市民社会并且关乎统治能力）这一概念的探讨，仅是西方或者所谓“发达”国家的学者独有的兴趣范畴，然而事实恰恰相反。近来在民主、市民社会、问责制、统治能力和发展等语境中对治理这一概念的使用，始于它与国际援助者对“发展中”国家的援助之间的联系（Ｄｏｏｒｎｂｏｓ，２００３；Ｈｏｕｔ，２００２）。因此，举例来说，施特恩（Ｓｔｅｒｎ，２０００：１）写道：“直到１９９０年代，一个难以描述的新概念通过发展研讨会和研究论文逐渐浮出水面。这个概念就是‘治理’。”他认为，治理这一概念“出现于１９８０年代后期关于发展问题的文献，其中尤以在发展中国家培育治理◆８２　　　公共行政评论２００８年第６期非洲最为典型”（Ｓｔｅｒ