搜索
1地方治理與永續發展-從法制面比較分析兩岸地方政府組織模式沈建中美國德州大學奧斯汀校區政府學研究所訪問學者臺灣大學法學博士、臺北大學兼任助理教授國家文官培訓所組長摘要我國自秦統一中國後，一直採行中央集權的體制。民國建立，中山先生民權主義引進西方的民主觀念，五權憲法更是要建構民主共和的國家。惟中國數千年來都是君主立國，無法瞭解民主的理念，中山先生為推動與落實民主，乃希望先從小地區開始實施，中山先生認為「縣」是最合適的單位，於是乃有地方自治。其後因國內政經環境的變動，地方自治一直無法順利推動。直至政府來臺後，方開始逐步推動落實。民國83年7月29日，立法院通過省縣自治法與直轄市自治法二法，將我國地方自治之發展從早先的行政命令時代推進到正式法制化的時代。民國88年1月25日公布實施地方制度法後，並於同年3月通過廢止省縣自治法以及直轄市自治法，自此正式將我國地方自治運作推向一個嶄新的法制階段。對中國大陸而言，在改革開放之後，隨著大量外資與國內企業的發展，地方政府對於中央政府開始要求分權，而更隨著經濟與社會的發展，法制化的要求與地方政府的分際，更是中國大陸政府必頇加快腳步的工作，所以陸陸續續頒布相關法律，如1979年7月1日中國大陸實施的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，即是一顯例。兩岸地方政府在兩岸政治發展的過程，扮演的角色與功能越來越重要。本論文即從地方治理與永續發展的觀點，從法制層面比較分析兩岸地方政府組織模式，希冀從此論述中探討地方政府在兩岸政治發展過程中角色與功能，及其如何以達地方政府的治理與永續發展。關鍵字：中央集權制、地方自治、地方政府、公務人員、治理、永續發展目次壹、前言貳、兩岸地方政府、地方治理與永續發展參、兩岸地方政府治理與職能肆、兩岸地方政府治理與職能法制層面比較分析伍、結語參考書目2Moderncouncilssucceedwhentheyputpeoplefirst,whentheyworkandtakedecisionsinacultureofopennessandaccountabilitytopeople.Theysucceedwhenthereistrustbetweenthemandtheirlocalcommunity.－DETR,1998－壹、前言對兩岸政府而言，雖然意識型態不同，政府的體制亦不同。然而兩岸政府卻需同時面對地方政府現代化的要求。所以，就兩岸中央與地方政府面臨的議題，如公務資源分配不均、公共事務的複雜化及區域化，另如因公務資源分配不均與地方性公共事務的複雜化，使得地方居民對地方服務的要求與日俱增，而政府若不能有效回應民眾需求，則可能產生地方政府運作上不可治理的危機。所謂不可治理，乃指人民的需求與政府回應能力有落差，形成治理上及合法性的危機，而有「過度負荷(overload)」的現象(林鍾沂，1991︰1)等。如法國即於1981年通過「地方分權法」，並制定「地方公務員章程」擴大地方政府人事行政自主權（宋學文，2004：35，40）。兩岸政治的發展亦有如此的趨勢，如中國大陸1979年的中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法；我國1994年8月省縣自治法、直轄市自治法的施行1，其後1999年1月地方制度法施行。學者Goetz（1993）指出，當代各國政府大規模的進行垂直式的結構調整，形成中央放權與地方攬權現象，地方政府擁有更多自主權。進一步而言，各國政府在政府再造的過程中，有「分權化」與「自主化」趨勢，亦即提高地方政府自主性，加強對地方政府授能（丘昌泰，1999：26-34）。我國政府改造工程，包括有：組織調整、去任務化、地方化、行政法人化及委外化等五項。所謂的地方化，即是透過由下而上的方式，授予地方更多的自治權力，充實在地的量能（行政院研究發展考核委員會，2007）2。中國大陸學者張友漁論述，中央與地方關係時指出：「中國的地方分權既包括中央與一般地方行政區域的分權，又包括中央與民族區域自治地方的分權」（張友漁，1986：543）。而從中國大陸法律的層面的發展，可看出中國面臨「發展型地方主義」，所謂的「發展型地方主義」的基本內涵:一種著重發展與地方政府所結合與發動的經濟發展模式，例如，實施「簡政放權」後，導致「產權地方化與產權公司化」;而產權地方化與公司化後，中央不再直接管理在地型企業，而是透過財政、金融的資本流動與企業發生關係;換言之，地方掌握了實際商品與土地的生產與投資權，這樣的環境與放權動作，造就了地方空間的發展步伐逐年加快（洪啟東，1998：154）。也就是說，隨著兩岸分權化的法制，中央政府與地方政府的關係，也漸從上對下的垂直監督機制，逐漸朝合作關係轉型。就地方政府體制言，兩岸地方政府因應此，如何發展地方政府的治理與職能，本文即就這一範躊，從法制層面探討。1民國88年1月，立法院通過內政部研擬的地方制度法，並於民國88年3月通過廢止省縣自治法以及直轄市自治法2行政院研究發展考核委員會=80&ctNode=83貳、兩岸地方政府、地方治理與永續發展我國歷史的傳統，對於政府的體制係採中央集權制，由中央政府掌控地方政府。惟時序進入到21世紀後，民主的思維，衝擊政府體制。主權在民的民主理念，使得以往中央集權的作法，受到挑戰而漸次修正。地方政府受到全球政府行政革新風潮之帶動，出現全球地方政府改革，以期將地方政府現代化。地方政府推動地方服務品質的改善、設定績效標準、以及改善服務規劃與執行的機制（朱景鵬，2005：2）。一、地方政府的界定Ranney認為政府是指一套人和制度的組合體，為一特定社會制定及執行法令（Ranney,1996:7）。所以，政府包括：（1）中央政府，（2）分駐在各城鄉的直屬辦公室或機構，（3）地方政府，由各地所選出的區域與地方政權（RodHague,MartinHarrop,ShaunBreslin，侍建宇譯，2001：343）。從地方政府概念的起源而言，地方自治政府(Localself-government)在歐美民主國家稱地方政府。除美國、瑞典、挪威等國對地方自治的起源採「居民先於國家（住民自決）」的觀點外，皆以建國(Nation-building)後的相關法制，規範地方制度（李台京，2008：5）。中國大陸學者，對於地方政府的界定為：「中央政府為治理國家部分地區而設置的各級政府（周帄，2007：1）」。我國學者將其界定為：「在特定地理區域內行使治理權的制度或組織（呂育誠，2001：7）」。有學者認為，地方政府是位於中央政府與中間政府（州、省、地區）之下的最低一級的政府體系，或是中間政府的分支機構。另有學者認為，地方政府為中央政府的分支機構，或除中央政府以外的各級政府（劉亞帄，2007：4）。進一步析論地方政府的性質，可分為：（一）行政體地方政府：是由中央政府或上級政府任命產生的地方政府；（二）自治體地方政府：是由當地居民依法選舉產生的地方政府；（三）混合體地方政府：是由社會主義國家創建的兼具行政體與自治體兩類特點的地方政府（周帄，2007：6-8）。學者更進一步指出，政府間會產生競爭的關係，這種競爭分為政府內競爭(IntragovernmentalCompetition)、政府與政府競爭(IntergovernmentalCompetition)、政府外競爭(ExtragovernmentalCompetition)三個層面。政府內競爭，是指政府內各部門、機構之間彼此爭奪資源而展開的競爭。政府與政府競爭是指，同級政府或與上級政府之間的競爭。政府外競爭是指，政府與私部門的競爭（劉亞帄，2007：6-7）。而服務於地方政府的文官，就稱之為地方政府公務員。那又何謂地方自治，薄慶玖指出：「國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家法律，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度」（薄慶玖，1997：8；2001：11）。至於地方自治團體，學者認為有三種內涵分別為，（一）區域：須於國家領域內具有一定之管轄區域；（二）人：於該區域內設有戶籍之居民，法律上當然為該團體之成員；（三）法制度：該團體須具有法人格，並有處理其事務之自治權（蔡4茂寅，2003：36-39）。對於地方自治的推動，是我國為落實民主政治重要的基石，所以在憲法中明文規定地方自治。綜上所述，中央政府與地方政府結合，即成為政府的整體。依我國憲法政府體制為中央政府、省及縣政府3；中國大陸為中央政府、省、縣及鄉四級政府4。二、地方治理的界定何謂「地方政府治理與職能」？1992年聯合國教科文組織全球治理委員會(TheCommissiononGlobalGovernance)，定義治理為：「治理是各種個人及機構、公私部門管理共同事務之諸多方式的總和，它是使相互衝突或不同的利益得以調和，並且採取聯合行動的持續過程」（李台京，2008：5）。孫國祥進一步的解釋說明：「治理一詞的基本含義係指在一個既定的範圍內運用權威維持秩序，滿足公民的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關係中運用權力去引導，控制和規範公民的各種活動，以最大限度增進公共利益。就政治學的角度而言，治理係指政治管理的過程，它包括政治權威的規範基礎，處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。（孫國祥，2002））」所謂地方治理是指，有關全國性政策與地方性事務的釐定和執行中，其涉及的決定主體，已不再僅侷限於中央與地方政府兩者間單純的互動關係，還含蓋了來自中央與地方以外的公、私組織和志願性團體等互動，所形成的一種複雜的網絡關係（Rhodes,1997:7-11；李長晏，1999:123）。R.Leach和Percy-Smith也發現在治理的過程中，政府和社會的界限已經難以區分，政府機關、準政府部門、私部門、志願性團體及社區等，都會涉入並且影響公共政策制定和公共服務的提供。因此，所謂地方治理，是不同的組織和團體，在不同時間針對不同的目的而涉入的過程（LeachandPercy-Smith,2001:32）。Guy.Peters（2000）進一步建構政府治理模式為：市場型政府、參與型政府、彈性化政府、去管制型政府（劉兆隆，2008），如表1。表1：政府治理模式的主要特徵市場型政府參與式政府彈性化政府去管制式政府特徵壟斷層級節制永久性內部管制管理按勞計酬；運用私部門管理方法全面質量管理；團隊管理臨時雇員沒有更多的管理自由決策內部市場；市場協商；談判試驗企業型政府3我國地方制度法第3條：「地方劃分為省、直轄市（第1項）。省劃分為縣、市(以下稱縣(市))；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市(以下稱鄉(鎮、市))（第2項）。直轄市及市均劃分為區（第3項）。鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里。村、里(以下稱村(里))以內之編組為鄰（第4項）。」4中國大陸憲法第30條：「中華人民共和國的行政區域劃分如下﹕（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮（第1項）。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市（第2項）。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方（第3項）。」5刺激公共利益低成本參與；協商低成本；協商創造力；能動性協調看不見的手由上而下改變組織管理者的自我利益錯誤的發現與更正市場信號政治信號錯誤無法制度化接受更多錯誤公務員制度以市場機制取代減少層級節制臨時聘任去管制職責通過市場通過顧客抱怨無明確建議通過前後控制資料來源：Guy.Peters,2000，原文引自劉兆隆，2008。Moon和Welch從國家中心說的價值立場出發，認為一般政府治理流程應該涵蓋三項主要的職能：（一）設計的職能（designcapacity）―指的是治理單位制定提供服務和生產財貨之規則的能力，其設計內容必須考量到通路（entry）、價格、品質和數量等四個基本要素；（二）