基于危机信息的公共危机决策治理结构安排

第1页基于危机信息的公共危机决策治理结构安排陈晓剑*刘智1引言当今，科学技术的发展使本已复杂的社会环境更趋动态和不确定，公共危机和突发事件成为社会环境的“新标签”。据李军鹏研究，2003年我国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6％。公安部一份报告也显示2004年发生了7万4千起民众暴力冲突事件，参与的人多达370多万。可以说危机已成为现代社会环境的常态。在此新形势下，对公共危机决策提出了更高的要求。关于[1]公共危机决策StevenFink（1997）认为，是指组织对所有突发事件发生因素的预测、分析、化解、防范等而采取的行动，可以看出其主要任务就是发现危机信息并迅速进行决策采取行动。然而，传统的突发事件决策治理结构在纯粹功能取向和工具理性的追求过程中往往将组织的各个部门进行严格的条块分割，内部的决策流程是金字塔型，信息是失真的，严重影响了决策的可靠性及时效性。那么，什么是解决灾难问题中促进交流和协调的最优治理结构呢？根据现有文献，国内对公共危机管理的研究大致可以分为两大类，一是机理层面，主要是突发事件的原因、演变规律、突发事件的分级分类等，一是机制方面，主要是机构设置及法律、法规、标准的制定等。此外，也有一些关于应急管理在各领域运用的研究。但是，在这些研究中，对战时危机决策治理结构研究非常少见，[2]刘霞，曾通过危机决策治理结构的学习机制研究，提出了危机决策治理结构网络化。本文，首次从危机信息转移的角度将危机信息分为三态，第一次提出了针对不同态的危机信息灵机安排危机决策治理结构。2面向决策者的危机信息动态转移模型对于危机信息的转移，国内外研究的较少，更多的是研究危机信息的传播过程，从决策者角度提出的少之又少。[3]我国学者周明、易怡修改知识管理中的知识转移经典模型得出了危机信息螺旋转移模型。该模型描述了危机信息源中的隐性、显性信息通过情境分析转移为接受单元自身知识的过程。第一阶段从隐性到显性的过程是通过情境因素的类比和模拟达到转化；第二阶段是把显性信息通过组合转化成复杂和更具有系统性的企业内部显性信息，同时一部分性危机信息则通过企业更进一步的情境类比和模仿进入企业自身的知识包。本文将危机信息从源头到危机决策者接收、解码并做出反映，分为三个阶段，描述了三种危机信息状态，如图1：第一态危机信息：危机信息尚处于危机决策者感知范围之外，这可能是刚出现苗头的危机，也可能是危机决策组织没有建立有效的预警机制，对危机决策感应迟钝的原因。此*注：本文已被《科学学研究》录用第2页种情况长时间延续必将耽误危机决策的黄金时间，造成不必要的损失。第二态危机信息：危机信息已转移到决策者的感应/情景范围内，但并不在知识包内，即危机信息已传播至危机决策者，已被危机决策者识别和发现，但危机中的信息量远远超出决策组织对信息加工处理的有限边界，出现了决策者现有知识不能进行有效处理的情况。这种情况下，危机信息对危机决策者来讲具有不可控性，危机决策者任何努力都起不到实质性作用，危机事件将向更加不可控方向发展。这种情况如果延续，局面将会更难控制，危机决策者想挽救的几率将更小。但对于第二态危机信息，通过努力，有向第三态转移的可能。第三态危机信息：危机信息处于危机决策者知识包内，通过运用现有知识，能够顺利有效的进行危机决策。这部分危机信息是危机决策者可控、可感知的危机信号，处理此类危机的关键在于快速有效的应急体制、响应机制。图1危机信息的三态处于第一态的危机信息，是决策者尚未感知的危机信息，决策者感知效率主要取决于决策者的责任（包括责任制度、责任能力和责任心）和有效的组织机构，如何建立一个有效的危机感应机制成为应急管理的第一个重点。处于第二态的危机信息，是决策者有效感知但尚未掌握其有效解决办法的危机，如何建立促使这部分信息向知识包转移的有效的危机决策组织结构，成为应急管理的第二个重点。当然，危机信息可以由第一态跳跃到第二态，再向第三态转移，也可直接由第一态跃迁至第三态，既直接从第一阶段直接转移到第三阶段，这主要取决于危机决策者的知识属性与知识量。当危机决策者的专业知识越趋广泛，知识结构越是与处理危机的知识相一致，危机信息就越容易直接跃迁至第三态，成为可直接解决的位于知识包的危机信息。从以上分析可以看出，危机信息的转移的主动性掌握在危机决策者手中，危机信息转移的效率和处理危机的效率也直接取决于危机决策者的知识结构与危机决策的治理结构安排是否合理。3有效应对危机的决策治理结构灵机安排对于处于第二态的危机信息，危机决策人员限于自身的知识结构，尚未掌握处理危机知识包感知圈第一态的危机信息第二态的危机信息第三态的危机信息第3页的有效手段，或还无法有效的处理危机。此时，危机决策网络治理模式，为此提供了高效、科学的危机决策治理模式。[4]网络被认为是联结行动者（Actor）的一系列社会习惯（Socialities）或社会关系（SocialRelations）。根据[5]罗茨(R.Rhodes)的梳理，认为社会控制体系的网络治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。公共决策网络治理理论认为，公共决策是在多元行为者复杂的互动过程中决定的，这一互动过程在一个由相互依赖的行为者所形成的网络中进行，这些行为者在资源与信息方面具有相互依赖性。面对第二态的危机信息，危机决策网络治理结构的有效性实际上是由知识的可交流性和可共享性决定的。[6]由于网络治理结构满足了组成成员良好的知识交流性，他能够使处于核心地位的政府组织内部各个部分与非赢利组织、公民、企业、专家、国际组织等多元的决策主体形成一个更高效、快捷的做出危机决策的彼此依赖、共享权力的动态自组织网络系统。这种自组织网络系统，是多机构决策的组织，能够通过网络治理的共享机制和知识的外溢机制，使危机信息迅速转移到危机决策主体的知识包内，见图2与图3。假设A为危机决策主体，B、C为拥有解决危机的组织或个人，单独的A并不能有效的解决危机，然而由于知识的可共享性，具有互补知识的A与B或C通过组成一个更大的网络治理结构，共享其知识，具有危机知识包的非决策者直接代替决策者行使决策或危机决策知识直接转移给决策者，从而有效的解决危机。在图中表现为，图2的扩大决策组织和图3的通过转移知识增大A的知识包，从而使不在A知识包内的危机信息，通过共享具有互补性知识B、C的知识包，增强解决危机的能力。图2通过增加决策者达到危机决策有效性图3通过知识转移达到危机决策有效性在治理结构成员的知识包构成上看，网络治理结构各成员的知识包知识可交流性的程度越高，危机的治理结构就越倾向于松散型的；如果可交流性程度低或知识完全是默会的，治理结构就趋向契约式的紧密组织。事实上，知识可分为显性知识与隐形知识，[7]由于显性知识具有明晰性，可以用规范性、系统化的语言进行传播，通过交流和共享这一互动过程，能够实现危机决策知识的有效转危机信息B:知识包C:知识包A:知识包B:知识包C:知识包危机信息第4页移，在此决策过程中，组成一个在线决策支持系统就能够实现有效、快速的危机决策过程，而不需要高交易成本的紧密治理结构。当危机决策所运用的各成员知识包知识的默会性和专用性很强时，这些知识往往深深根植于特殊情境中的个人行为参与过程之中,不能言传身教的、不能通过语言和文本等远程传递和轻易共享，所以对于此类危机决策知识需要决策专家现场指挥，这种网络治理模式的关键决策人员需要进行现场指挥，治理结构上一般需要组成契约式的紧密组织。图4面对第二态危机信息的危机决策治理结构模式对于处于第三态的危机信息，这种状态的危机信息是危机决策部门决策者可控、可感知的危机信号，危机信息处于危机决策知识包内，危机决策部门决策者能够运用自有知识，能够顺利有效的进行危机决策。对于这种危机处理的关键在于高效的调度应急资源，包括人力、紧急物资和财政支持等。对于此类危机信息，哪类危机治理结构又较为合理呢？组织结构理论告诉我们，科层治理以权威性的整合，行政命令可以促使决策高效完成；但是，[8]传统政府科层组织在纯粹功能取向和工具理性的追求过程中往往将政府组织的各个部门进行严格的条块分割，内部的决策流程是垂直式的、金字塔型，信息失真的，严重影响决策的可靠性。为了在危机决策中产生更加高效科学的危机决策，对于危机决策治理结构采取扁平化的科层治理结构，[9]这是Gore带给我们的答案，“在一个急剧变革的时代，最好的解决之道不是重新设计组织章程，而是融化组织内的僵化等级”。这种治理模式主要依靠危机管理部门的决策人员及相关联动部门，但是决策流程要扁平化。在内部形成一个扁平化、弹性化的危机决策流程，将决策权交由直接管辖危机的当地危机决策部门，现场决策，调动所有应急资源，代替那种上级到下级式的级级传达指令式的阶段性、时序性决策治理模式。从而，在很大程度上保证公共危机决策治理结构的整体合力和动态适应性。对于处于第一态的危机信息，这种危机信息还处于在危机决策者感知之外，可能的原因是危机刚刚处于苗头，或者是危机决策组织对危机信息没有敏锐的嗅觉，外部感应机制缺失。对此我们主要需要的是一种迅速的危机感应机制，这方面研究超出了我们讨论的范围，不再阐述。隐性知识明晰性专家决策知识转移渠道默会性危机管理部门契约式紧密组织专家在线支持松散组织专家现场决策接收单元第5页图5公共危机决策治理结构安排4案例说明笔者选用了一个危机案例，运用上述的模型对危机决策治理“灵机安排”进行分析。2006年，A市一家化学工厂着火，火势凶猛，而就在着火的厂房旁边就是安放着易爆物品的库区，情况紧急。凭借灵敏的感应机制，危机管理部门的决策人员迅速地觉察到危机信息。但是虽然危机决策人员感知到了危机信息，处理危机信息的知识尚未在危机决策人员的知识包内，因为对于化学药品的火灾、易爆物品的处理，需要非常专业的化学知识。危机决策人员当即立断，迅速从A市危机专家库，附近高校调取火灾、化学专家（据了解此化学专家与A市危机管理部门签订有长期合作协议），灵机的组成了一个危机网络治理结构。由于危机决策知识包含着很多不可言传、规范化的知识，深植于特殊情境中的专家行为参与过程之中，所以只有尽快联络专家，组成现场专家指挥结构。在各个专家相互的配合努力下，危机很快化解，库房的化学药品不仅没有爆炸，而且火灾也很快扑灭，高效处理了危机。5研究结论随着应急管理实践的深入，危机管理部门已经认识到由于突发公共事件日趋复杂性，对危机决策的科学性、时效性必将有更高的要求，所以探索一种有效应对危机的决策治理结构对于危机管理的理论还是实践都是至关重要的。本文从危机信息分类入手，从危机决策的角度将危机信息分成三种形态，第一态是对于危机决策者未感知的危机信息，第二态是进入危机决策者感应圈的危机信息，第三态是进入危机决策知识包的危机信息。认为对于第一态危机信息主要是建立一种危机快速感应机制。对于第二态的危机信息，需要灵活调动以政府管理部门为核心地位，非赢利组织、公民、企业、专家、国际组织等为辅助的上下联动、网络应对的多元决策主体，以有效应对危机。对于第三态危机信息，决策权交由直接管辖的当地危机决策部门现场处理，即安排决策流程扁平化的科层治理结构。这一切的基础是，在平时除了使原有科层治理机制扁平化外，还要建立起公共危机决策网络治理结构，既要建立基于网络治理结构的应急专家网络治理科层治理扁平化的科层治理第二态危机信息网络治理结构快速感应机制第三态危机信息第6页库，又要加强政府部门危机决策人员的应急能力培训，当危机进入决策者感应圈后，迅速判断危机信息形态，“灵机安排”相应的危机决策治理模式，以提高应对应急事件的高效性和科学性。—全文完