基于永济蒲韩乡村社区的考察浅谈乡村治理创新

基于永济蒲韩乡村社区的考察浅谈乡村治理创新[大][中][小]发布人：圣才学习网发布日期：2012-11-10唐兴霖唐琪王宁铂来源：《行政论坛》2012年3期【内容提要】山西永济蒲韩乡村社区是以蒲州镇农民协会为组织载体、跨越永济市蒲州镇和韩阳镇两大镇级行政区的融科技服务、文化娱乐、学习讨论、企业运营、公益事业为一体的“综合性乡村社区”治理模式。这种模式是一种新的制度创新，代表未来我国农民组织化的发展方向。其特点：一是蒲韩镇农业协会是综合社区性合作组织而不是专业经济合作组织；二是经济合作与公共服务为组织的两大发展主线；三是自下而上与政府支持相结合。蒲韩乡村社区发展的内在动力是：农民的需求、乡村精英的引导和良性的组织发展模式及利益激励机制；其发展的外在动力是：市场推动、政府部门的积极引导和非营利组织的扶持与推动。但蒲韩乡村社区发展仍然面临着困境和问题：即政策支持乏力和法律地位缺失，组织制度困境，与农村两委及地方政府关系困境，综合性组织的管理模式和风险承担困境。“综合性乡村社区”治理模式的发展取向：国家政策法规支持和组织性质认定，完善制度建设，实现良性发展，明确协会组织与农村两委及地方政府的关系，创新组织管理模式，应对各种危机和挑战。【关键词】乡村治理社区发展治理模式永济蒲韩乡村社区2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施以来，关于专业经济合作社还是综合性的社区合作社更适合我国农村发展，学界和政策制定部门一直处于争论之中，目前这场争论尚无结论。从国外经验来看，农业协会的发展一直也存在几种模式并存的局面，有的学者分为美国模式、欧洲模式和东亚模式[1][2]；有的学者直接分为欧美模式和东亚模式[3]。学术界一般认为美国和欧洲代表的是专业合作社，而以日本、韩国和中国台湾地区为代表的则是综合农协模式。①随着这场争论的进一步深入，在借鉴国外先进经验的基础上，充分剖析我国农村、农民、农业发展所面临的困境，越来越多的学者把发展综合农协作为破解三农难题、推进新农村建设的重要举措[4][5][3][6][7][8][1]。在中国农民合作组织发展实践中，专业合作组织和综合农协模式也一直并存着，专业合作模式在《中华人民共和国农民专业合作社法》的推动下，成为发展的主流。在21世纪初，在农民专业合作基础上，中国农民开始了综合性社区合作社的探索，这种综合农协模式的发展的主要代表包括瑞安“三位一体”综合农协、山西永济蒲韩乡村社区、河南兰考县三义寨乡南马庄村合作社、湖北建始县三里乡河水坪地区新农村综合发展协会等。本文以永济蒲韩乡村社区为案例，对综合性乡村社区治理模式进行解析。一、蒲韩乡村社区形成过程及特点永济市蒲韩乡村礼区包含山西省永济市蒲州镇和韩阳镇的35个自然村，覆盖面积260平方公里，覆盖人口6520户，25800多人。蒲韩乡村社区所在的起源地寨子村东靠中条山，西邻黄河滩耕，气候四季分明，土壤比较肥沃。农村主要经济作物和水果包含芦笋、棉花、小麦和青柿等。农民每户所占土地，除责任田之外，还有10万多亩滩涂承包地，所种经济作物每年能收入1万～2万元。蒲州地处河东之地方，人文自然景观很多，文化名楼鹳雀楼、知名古寺普救寺、古蒲州及渡口、黄河大铁牛等文化古迹汇集。蒲韩乡村社区的负责人叫郑冰，1985年到1997年在永济蒲州小学做教师。1997年，其丈夫谢福政在村子里开了家农资店，郑冰在课余时间抽空帮忙。其间，她发现农民购买肥料很盲目，她想改变农民不合理的想法，通过聘请专家教农民农业科技知识。为了吸引广大农民的参与，郑冰走出一条“妇女路线”。1998年10月开始，她从亲戚、朋友处及小卖部里打听到一些种地认真、喜欢关心种地新方法的妇女，然后到寨子村周边的10个自然村走动，共联系了80名妇女，通过她们再去做别人的工作，吸引了几百人来听课，其中绝大多数是妇女。1998年，郑冰辞去了小学教师的工作，专心打理农资店。农资店演变成“科技服务中心”。经常在一起的妇女无意间表露出对歌舞文艺的需要。1999年2月，郑冰找到了市妇联，获得了支持，妇联派人对村民进行歌舞文艺培训。农资店由单纯的“科技服务中心”演变为“妇女协会”，会员以妇女居多。随着男性越来越多地加入，组织发展成后来的“蒲州农民协会”。2004年6月7日，在永济市民政局正式登记注册为永济市蒲州镇农民协会。2003年11月，在市妇联的推荐下郑冰参加了北京农家女学校的“农村妇女参与市场经营培训班”。2004年以后蒲州镇农民协会被《农家女》杂志、中央电视台的《半边天》栏目、《南风窗》、《南方周末》等媒体先后报道，协会受到全国的关注。郑冰依靠农民协会来发展农民、发展农村，与此同时，郑冰自己也得以发展，农资店生意日益红火起来。结合永济市丰富的旅游资源，蒲州镇农民协会的会长郑冰下一步打算，以会员各家在黄河承包的滩涂地进行土地合作来发展生态农业，进行休闲观光农业尝试，使寨子村发展旅游经济。“社区”这一概念是随着协会发展需要适时产生的，现在协会组织发挥很大的作用。比如，寨子村划分8个卫生区，各个团队负责自己的卫生区，进行良好评比。对于每周的零散的安排的学习，便以这时的卫生区为单位由该区的负责人通知。经过“责任区”到“卫生区”的演变，以及协会在蒲州、韩阳两镇35个自然村的发展，“社区”便形成了，成了组织动员的很好的组织工具。“社区”的形成，在协会所进行的农业生态示范园项目中也发挥了优势，组织了人力，动员了思想，有利于协会方方面面的开展。2008年到2009年协会进一步发展为“蒲韩乡村社区”。永济市蒲州镇农民协会成立的目的在于通过成立非营利的民间服务组织，更大程度地成为政府农业政策最忠实的执行者。通过为农民提供产前的信息技术服务，产中农资需求服务，产后的农产品销售和加工服务，有效地提高了农民综合素质，推动农民早日致富奔小康。当然，我们看到蒲韩乡村社区并不止步于只提供农民技术上的培训，同时组织向生态家园、老年康乐服务中心、社区学校等产业功能和公益功能方面进一步延伸。基于会员的基础上，蒲韩乡村社区组成了协会的各个机构。协会的组织机构设立有会员大会、理事会、监事会，见图2。图1永济市蒲州镇农民协会发展过程图图2蒲州镇农民协会组织结构图永济“综合性乡村社区”治理模式的特点：第一，蒲韩镇农业协会是综合社区性合作组织而不是专业经济合作组织。与一般的农业专业合作组织不同，蒲韩乡村社区的发展模式是一种综合型的发展模式。长期以来，专业合作社在促进农民收入增加的同时，也同时使得农村中的农民发生了分化，形成了仝志辉所说的“大农吃小农”的合作社模式[9]。蒲韩乡村社区的多项专业合作组织以蒲韩有机农业联合社的组织形式呈现，除此之外，组织的功能还呈现出纵向拓展的网络化发展趋势，如红娘手工艺开发中心、蒲韩神区文化中心、蒲韩社区农民技术学校、青年有机农场等。单一型的组织可能发展得比较成功，但是组织发展的持续性不够。组织合作既能实现各自组织独立操作，又能相互促进，有效结合方可规避风险充分调动和整合社区资源，达到稳步发展的目的。同时能有效避免“大农吃小农”的局面，这种模式也能从本质上提升农民自身的组织化程度，塑造农民的现代公民人格。第二，经济合作与公共服务为组织的两大发展主线。俞可平认为，农村民间组织的兴起和存在的最深厚的基础在于他们有力地促进了农村公共利益的最大化[10]。蒲韩乡村社区的组织构成体现了经济合作及公共服务的两大发展主线。经济合作以蒲韩有机农业联合社为例，此联合社是以社区实际种植作物为基础，由40个专业合作社自愿联合而成，各个合作社社员有20户～150户不等，土地有100亩～1500亩不等，联合社三年完成五个统一（统一土地检测用肥、统一预防用药、统一选育种子、统一技术培训、统一达标销售）、一个独立（社员独立生产管理），联合社的发展目标是实现3万亩有机农业生产组织体系制度化建设，3865户社员以原始股民参与最终的利益分配。依靠蒲韩乡村社区的组织的运营收入及国内外非政府组织的协助，协会纵深发展和增进蒲韩社区文化中心、蒲韩社区农民技术学校、妇女中心、健康协会等体现公共服务特色的职能，实现公共利益的共享及农民综合素质的提升。第三，自下而上与政府支持相结合。蒲韩乡村社区发展始于农资店。从单纯的技术培训到各个方面的文化知识的学习，从初始的单纯妇女为主体到后来男子的加入，协会在发展，协会自下而上地发展。协会的发展过程是全体会员的选择过程，全体会员的意志的体现。协会非同于“自上而下”的非营利组织。它是个“自下而上”的过程。这充分体现了民间组织的自愿性、参与性的特性[11]。同时，蒲韩乡村社区的发展与政府是分不开的。村庄村民自治委员会的瘫痪及村民自治委员会的不作为，是协会发展的土壤。这种情况下，农民协会的出现，能够充分地组织村民，落实政府的项目措施[11]。寨子村的计生工作、妇女工作、村建工作都是由协会做的。通过协会这个渠道，政府落实了政策，协会也得以发展。永济市农业局、水利局、科委等单位免费为农民讲课。政府部门通过职能部门的讲课、发送资料、配置办公设置、给以资金扶持等各种形式对蒲韩乡村社区给予支持[11]。二、蒲韩乡村社区发展动力：基于制度经济学的阐释新制度经济学把制度作为解释经济发展、组织发展的重要因素。诺斯在理解西方世界的兴起和经济变迁过程时，把制度创新作为首要考虑的要素，正如他所说：“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”[12]制度变迁理论把制度变迁分为：诱致性制度变迁（供给主导型制度变迁）和强制性制度变迁（需求主导型制度变迁）。“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁指的是由政府命令和法律引入实行的。”[13]事实上，诱致性制度变迁强调是变迁的内部要素，而强制性制度变迁则强调的是变迁的外部要素，从蒲韩镇农民协会发展过程来看，是农村、农民和农业自身的内在要素和政府等外在力量共同作用的结果。单纯依靠内在力量和外部力量都不可能推动组织的发展。（一）蒲韩镇乡村社区发展的内在动力1．农民的需求需要是人类一切行为的源动力。在中国刚性的户籍制度所造成的城乡二元经济体系下，农民群体和农村社区一直处于政府注意力的边缘。农民的需要和农民的利益很难得到重视。但这并不意味着农民没有自己的需要和利益。家庭联产承包责任制改革下的农村发展活力得到了充分的实现，当改革活力释放完毕以后所带来的分散化的一家一户的经营模式在市场化改革中越发不适应市场经济的要求，这种效率较低、交易成本过高的模式已经越发不适应我国农村、农民和农业发展的需要。农民在市场化改革过程中不仅仅没有成为改革的受益者，反而成为了市场化改革的被盘剥者，城乡的差距越拉越大。农民作为利益受损的一方，在市场化改革中逐渐认识到自己的利益和需求所在，要改变自己在市场中的弱势地位，必须把原子化农民个体凝结成一个合作的集体，参与市场博弈，才能更好地维护自己的利益和满足自己的需求。这种源于农民经济需要的农民合作组织成为当代中国农村最重要的制度创新。在蒲韩镇乡村社区发展最初，农资店和农资科技服务中心的成立都源于农民获取更便宜的种子、肥料以及科学种田的需要。这种需要直接成为推动农民成立自身组织、成立专业组织的动机。同时，根据马斯洛的需要层次理论，人不仅仅有生理、安全等低层次的需要，还有归属和爱的需要、社交以及自我实现等高层次的需要[14]。蒲韩乡农民不仅仅有获取更高的经济收益、降低交易成本、依靠科技种田的动机，同时农民也有其他方面的需要。蒲韩乡农民在日常的交往中发现缺乏文化娱乐，而农村中缺乏这方面的人才，郑冰找到市妇联寻求帮助，妇联专门派人对农民进行了培训，以此为契机，“妇女协会”得以成立。事实上，蒲韩乡村社区的成长和发展正是农民自身在认识和满足自己需求的基础上逐渐扩展的，可见，农民是蒲韩乡村社区的主体。2．乡村精英的引导乡村精英往往是乡村社区权力结构的中心，对乡村社区的政治、经济、文化、社区事务都有着重要的影响。按照传统－现代二元分析框架，贺雪峰把当前中国的乡村精英分为传统型