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治理理论的特点与社区治理研究夏建中(中国人民大学a．社会学系．b．社会学理论与方法研究中心，北京100872)来源：《黑龙江社会科学》2010.2摘要：虽然治理理论已经遍布全球、国家和地方的不同层次，正在形成一个蔚为壮观的治理理论体系和实践系统，但是，社区治理在整个治理理论中所得到的关注还很小，相应的论述也极少。当前治理理论主要有全球治理、民族国家治理和地方治理三种。实际上社区治理与它们一样，也是十分重要的。在概括三种治理理论共同特点的基础上，第一次提出了社区治理的主要内容和特点，为初步建立社区治理理论进行了尝试和作出了贡献。关键词：治理理论；社区：社区治理中图分类号：CA-文献标志码：A文章编号：1007—4937(2010)02—0125—06治理理论可以分为三种主要的理论，即全球治理、民族国家治理和地方治理理论(此外，还有企业治理，但不在本文关注的范围)。概括起来，这三种理论的各自特点有如下几个方面。(一)全球治理的特点1．全球治理的界定。即正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定(或不制定)和维持管理世界秩序的规则和规范，而且所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。其中，联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，而社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等也都参与全球治理。2．全球治理的主体。主要有三类：(1)各国政府、政府部门及亚国家的政府当局。(2)正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等。(3)非正式的全球公民社会组织。3．全球治理的对象。包括已经影响或者将要影响全人类的国际安全、国际经济、基本人权、跨国犯罪和生态环境等跨国性问题。4．全球治理的目的。从总体上更大地推进人类事务的改善，并力主通过更为积极的行动实现全球治理的价值诉求与设计，这些价值诉求就是共同信守全人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。这些普世价值分为如下权利与责任观念：权利包括安全的生活；公平的对待；谋生和为自己谋福利的机会；通过和平的手段界定、维持人们之间的争端；为摆脱非正义而自由、公平申诉的权利；平等的知情权；平等地分享人类共同利益的权利。义务包括推动共同利益；考虑自己的行为对他人安全和福利的影响；促进平等，包括性别平等；追求可持续发展，保护人类共同资源，以此保证未来世代的利益；保护人类的文化和知识遗产；努力消除腐败。5．治理方式。不同于传统的统治，全球治理从形式和内容上极大地改变了治理所依靠的方式。全球治理主要通过全球规制来进行，全球规制是维护国际社会正常的秩序，实现人类普世价值的规则体系，包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序。(二)国家治理的特点主张用治理替代传统的统治。这是因为人们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。1．治理的界定。一种新公共管理，包括如下特征：强调效率、结果和服务质量；分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构；可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果；关注权力与责任的对应；在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境；加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应；通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度等。2．治理的主体。国家与公民社会、非政府组织、私人机构等多种主体的互动与合作。3．治理的原因。市场与国家的失效，市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的失效和市场的失效，愈来愈多的人倡导治理机制。4．治理的目的。更好地向公民提供公共服务。政府演变成为服务提供者的角色，公民成为公共服务的对象。5．治理的方式。国家放弃单一的统治角色，成为与公民社会、非政府组织、私人机构等多种主体合作的合作伙伴关系。(三)地方治理的特点1．地方治理的界定。地方治理被认为是这样一种体系：“在一定的接近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。”2．治理主体。除了占主导地位的政府之外，还包括公民社会、NGO、私人机构、公司、区域性治理机构、个人等。3．治理目的。要求地方政府更多地代表公共利益、承担公共责任；为居民提供公共服务。建立多种机制来表达和汇集地方居民的愿望和要求，做他们利益的代表者；在此基础上决定应该提供哪些服务、服务数量和质量标准的类型；根据财政公平的原则，决定政府的公共收支；制定规则，用以约束公共产品和服务消费中的个人行为；选择公共产品和公共服务的产品类型并对生产者加以监督；建立监督机制，使政府官员能够在公共事务的处理中向地方居民利益共同体负责。4．治理方式。现代意义上的治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相影响的行为者的互动。在这样一种互动中，参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。从以上各种治理理论的特点来看，三种理论之间既有相同之处，也有不同之处。不同的地方是，全球治理因为面对全球性的问题，所以治理对象更多的是安全、资源和价值观一类各国共同感兴趣、且比较抽象的问题；而且，全球性机构相比各国政府来讲，其权力和约束力都较弱。而国家和地方政府的治理，因为在一个中央政府的权威内，所以，关注的是比较具体的问题，最主要的是公共物品的提供。(一)治理理论的共同点1．小政府。伯温·沃桑在“新民主治理范式”中指出，在21世纪，由于社会经济、政治和技术的迅速变化，已经使得现代政府的管理模式过时。因为，这种政府管理模式过于庞大，花费巨额的财政费用，占用过多资源，从而剩不下多少资源用于满足社会其他的活动，而且也不能有效地提供公共需求。所以，必须向小政府模式改革。2．合作性治理。即政府已经不是治理的唯一主体，治理主体呈现多元化趋势，政府与各种非政府组织、企业以及个人结成伙伴关系共同进行合作性治理。3．善治。善治也有多种定义，如联合国在1997年所作的题为《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》的报告中，概括了善治的五条原则：合法性、方向、能力、责任心、公正⋯。不少学者认为，善治的重要评价标准是参与、公开、透明、回应、公平、责任、合法性等重要原则。俞可平将善治的基本要素概括为合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效和稳定。国际行动援助则认为善治的基本要素包括：法治、公信力、透明性、参与和民众制约，并且指出，“透明性和公信力是政府必须接受的要求”，而“最脆弱的群体在决策中占主导地位是参与的基石”，“参与是善治的基础”。由此可见，善治非常强调民众参与的作用。4．自组织网络。罗伯特·罗兹认为，治理就是自组织网络的合作，这种自组织网络就是公共、私人和自愿者组织的复杂混合。由于统治向治理的变化，以上三种组织之间的界限正在消失。出于对资源的需要，自组织网络因此产生，通过资源的交换，这些网络因而得以继续存在和发展。也由于资源在网络中的交换，参与者能够实现自己的目标，最大化自己的影响，并且避免对其他主体的依赖。这样，它们也可以对国家有一定程度的自主权。这种网络是市场和等级制政府机构的一种替代。罗兹甚至认为，自组织网络最重要的是其自治性质和自我管理。(二)治理理论包含的宝贵思想和理念1．自下而上的公民参与。治理鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更能响应公众的呼声。巴伯指出，政府的无能表现在三方面，即行政机构的瘫痪、公共事务的私有化及民众对政府的疏离和冷漠。如欲解决政府无能和自由民主主义所产生的危机，宜将“强民主”建立在公民参与和公民义务上，而非只是建立在个人良好品德和利他主义之上。公民与基层行政组织互动就是在公民自愿组织的原则下，通过公民的参与和监督使公共行政的服务和效率达到最佳。汉(Ham)指出：“官员在面临行政资源有限的情况下，总是比较习惯采用‘控制’手段来解决问题，而非坚持公共服务理念的落实，也很少采取鼓励公民参与的形式，长期看来，反孕生许多行政问题。因此，应当尽量加强公民个人与行政人员之问的直接接触和互动的机会，使基层行政人员了解公民的意愿倾向，并引导和鼓励公民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。”彼得斯提出的政府治理的四种模式中，参与式政府模式相比其他政府治理模式来说，更注意到国家与社会问的关系以及广大公众参与决策的机会。参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。政府在制定政策时，必须就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见做出决定。政府要强调发展第三部门，即有别于公共部门的非营利组织，来解决当代社会的许多问题。同时，也要指导这些组织使之符合公民社会的价值要求，并且有能力去解决社会问题。参与模式的出现强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。2．公民社会是治理的基础。从理论上，治理实际上是国家的权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民的过程。在今天，以公民积极参与和公民自治能力为主导的治理模式越来越成为主流，冲击着国家与社会的关系。这使得传统国家或政府组织的作用逐渐缩小，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越来越大的作用。治理表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，治理离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但不能没有公共管理。没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，治理的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。从这个意义上说，公民社会是治理的基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的治理。因此，调整国家与社会的关系，建立一个繁荣、活跃的公民社会，是治理的本质要求。因而，在实践中，政府放松对社会的过度管制，向社会分权，赋权于社区和居民，允许公民组织自主发展和自我管理，鼓励公民积极参与地方和社区的公共事务，倡导培育和提升公民自主管理的能力，就成了治道变革的中心任务。3．自组织的多中心治理。“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统”。由于国家的失效和市民社会的“不自主性”同时存在，一些社会、经济问题不能简单地借助自上而下的国家干预或凭借社会的自发调节方式得到解决，而国家与市民社会之间的合作却能够行之有效。正如政治学家科曼所指出的：“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，由遥远的国家调节或间接的政治民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决，自组织治理网络作为一种合作性的共同体能够使得理性的个人超越集体行动的悖论。”自组织治理网络是个人和机构、公家和私人治理其共同事务的诸多方式的总和。首先就应当互动合作。在治理过程中，无论哪个组织，都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题，它们必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的。有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位，但不宜轻易发号施令，因为任何组织都不会乐于一味地仰仗和屈从于他人，也会用拥有知识和资源的筹码对此加以抵制。治理总是一个互动的过程。库依曼指出：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”¨驯它们之间不存在简单的相互替代关系。在这种情况下，政府组织、非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一道共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任，这些组织