多中心治理趋势下对政府能力

多中心治理趋势下对政府能力建设的新思考公共事务学院2004级行政管理孙洁200406020文章框架：多中心治理：政府能力建设的理论背景多中心治理理论的兴起“治理”的涵义及特征多中心治理趋势下的政府能力建设政府能力的内涵与结构多中心治理趋势下政府能力建设的原则政府能力建设是多中心治理的应有之意提高政府能力是多元化外部环境的必然要求政府能力缺陷政府能力建设的路径选择•一、多中心治理：政府能力建设的理论背景•（一）多中心治理理论的兴起•面对全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理模式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的持续增长。治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语。治理理论所蕴涵的新的价值观修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围内引起了政治家、学者及官员和实业家的共识。•“治理”这一概念最早出现于1989年世界银行的报告中，在此后十多年里，逐渐被发展为一个内涵丰富，运用广泛的理念，西方国家追求善治的政府治理模式的变革始于20世纪70、80年代，那时，西方国家政府组织面对着财政压力、传统官僚体制低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题，同时也面对着全球化、知识经济的变革，公众需求多样化等一系列外部环境的挑战。•此次改革运动不是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度变化，而是在整个社会层面带来的政府职能与角色定位以及政府与公民社会关系的根本性变革。中国自改革开放以来，在中国特色社会主义理论和社会市场经济理论的指导下，整个经济、政治和社会领域发生了全面、深刻的变革。经济利益的多元化推动着社会结构的多元化和行政管理模式的重新界定，重新调整政府、市场和公民社会的关系作为一项首要任务摆在了公共行政面前。多中心治理模式的引进对于我国公共行政的模式变革，社会关系的调和和社会稳定有着重要价值。•（二）“治理”的涵义及特征•英语中的治理（governance）一词源于拉丁语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的涵义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远，不再只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域。•到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点，其中最有代表性和权威性的是全球治理委员会给出的界定。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在报告中给治理下了定义。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：(1)治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。•治理也是一个具有双重纬度的概念，表现在精神纬度上，政府治理强调了不同于统治的三个方面：•（1）突出个体的自主性和自治性；•（2）致力于塑造理性化和契约化的公共文化精神；•（3）国家——社会关系呈现新形态，从零和对立关系走向合作与共治的正和关系。表现在制度纬度上，政府治理强调了公民社会的自治，有限政府的构造和基于政府、公民、市场三者互动基础上的多中心治理体系。•从上述关于治理的涵义、特征以及双重纬度分析来看，治理一词的基本涵义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础，处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。••二、多中心治理趋势下的政府能力建设•（一）政府能力的内涵与结构•政府能力是当今各国现代化进程中衡量政府优劣的重要指标，是一个国家核心竞争力的综合体现，世界银行在1997年度报告中指出，无论是发达国家还是发展中国家，都对政府能力提出了新要求。•关于政府能力的内涵，不同的学者从不同的角度给出了界定，为了研究的方便，这儿从政府职能的角度来定义。其中陈国权的概括最具有代表性，他提出，政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，如果政府职能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”或“会干什么”。••任何一种政府能力都是由人力、权力、财力、权威（公信力）、信息、文化、协同力（制度力）等基本要素相互联系构成的一个系统，即“政府能力系统”，其中，人力、财力、权力是物质性的“硬力量”，权威、文化力和信息力是非物质形态的“软力量”，而管理能力是由行政系统内部“硬力量”和“软力量”之间由于组织、管理和调控方面产生的“协同力”，也属于“软力量”。这些基本要素围绕着特定的目标在不同的领域、不同环节中的聚合、配置和运用形成不同的政府能力外显形式。一个政府拥有的各种外显能力之间相互关联，构成了“政府外显能力系统”。无论是政府能力系统，还是政府能力外显能力系统，都存在着结构演进和结构优化问题。•政府能力的内部构成要素以及外显能力之间的关系：•（二）多中心治理趋势下政府能力建设的原则•1、政府能力建设是个庞大的系统工程，它的复杂性和历史性要求对它的研究要放在一定的社会环境下进行，在多中心治理的社会大背景下研究政府能力一定要抓住多中心治理的特点，而且要重点突出，不要面面俱到。•2、把政府自身能力建设与外显能力建设相结合，重在以外显能力建设推进内部能力的建设。•3、把政府能力系统看作是一项系统工程，并注意结构的优化。•（三）政府能力建设是多中心治理的应有之意•我国公共行政模式由统治向治理的转变，实质是一个社会变迁过程，是一个社会解构与重构的过程，是新的社会结构形成并寻找与之相适应的社会整合机制的过程，也是一个社会不断从矛盾和冲突走向稳定与和谐的过程。多元社会最突出的特征便是政府、市场、公民社会多元关系分化，治理便是找好三种关系各自的角色定位，形成一个良性运行的网络系统。由于传统政治文化的影响，我国统治型管理还有深深的烙印，而且，公民的民主理念向来不强，这种自治理念的培养不是一朝一夕能完成的，因此，要实现多元关系的整合，要使社会高效运转，政府在其中扮演着重要角色。政府能力的提升在新的治理背景下便有了新的内涵。•1、社会分化•（1）提高政府能力是多元化外部环境的必然要求•当代中国社会转型期，传统的迅速消解、分化，新的社会要素得以产生、重构，这种持续的消解、重构过程是社会发展的基本内容和主要动力，但是如果相对应的社会整合能力过于滞后或弱化，社会发展就会出现“断裂和失衡”状况，危及社会稳定。当前社会分化的主要表现有：利益结构多元化，阶层日益分化•改革确立的我国的基本经济制度是多种所有制并存的制度，多种所有制共同发展的直接结果是利益主体的多元化，这种利益格局的整调伴随着社会成员的急剧分化，使社会发展发生变异。中国社会阶层日益分散化、复杂化，那种从“哑铃型”向“橄榄型”发展的趋势已经在中国社会初见端倪。虽然利益分化有利于激发社会效率，但使贫富差距不断拉大，造成两极分化。这种利益不平衡需要政府去整合。文化多元，价值取向多样化•传统价值文化、西方植入文化和转型期特有的组装文化不断发生碰撞，致使各种利益群体在自身文化定位、道德认同、价值取向等方面陷入两难境地，出现了文化和精神结构的大裂变。社会倡导的价值标准和人们所奉行的行为准则难免会发生背离，容易滋生腐败现象和信仰危机。社会组织多元化•改革开放以前，我国的社会整合是单一的政府系统组织（包括单位组织）的整合，这种整合是以政府对社会资源的全面占有为前提的，改革开放后，随着政府对社会资源占有的减少，一些非政府组织系统的中间组织逐渐孕育而生，发挥着越来越重要的作用。大量界于党政机构、企事业单位和个人之间的中间组织涌现出来，促进了组织体系结构由层级型向网络型转化，甚至还分化出了逐渐趋于独立的企业组织。新经济成分、新的市场服务和保障组织、新的利益群体和新的志趣群体。随着改革的深入，组织的社会化程度越来越高，中间组织参与社会事务的能力越来越强。需要怎样处理不同组织之间的关系，各种组织应扮演什么样的角色，政府便在其中扮演了“调解员”的角色。•当代中国由政府、市场、公民社会组成的多元社会是一个复杂的网络结构。俗话说“众口难调”，政府要处理好各个方面的关系，需要很高的政治技能，这关系到各阶层利益的实现和社会的稳定。要实现这个目标，首先要处理好的关系就是效率与公平。除了价值判断能力的提升，政府在处理这些关系的过程中，相应的手段和方法也要有所改进，这涉及到政策工具的应用技巧，社会多元化同时又加大了政府组织目标的复杂性。•(2)全球化背景下的善治要求政府增强抵御和平演变的能力•全球化的重要特征之一是跨国组织和超国组织的影响日益增大，民族国家的主权及政府的权力日益削弱。随着民族国家传统的政府权威的削弱，善治的作用则日益增大。•治理理论尤其是全球治理理论建立在政府的作用和国家的主权无足轻重，民族国家界限模糊不清这一前提之上，强调治理的跨国性和全球性。这里的危险就在于削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为弱国和跨国公司干涉别国内政，推行国际霸权政策提供理论上的支持，所以，对于治理理论，特别是全球治理理论这一危险倾向，我们必须给予高度警惕。•2、政府能力缺陷•多中心治理背景下的政府能力缺陷主要表现在以下两个方面：•（1）政府效率危机•多元化社会要求必须要有一个有效政府，它能够有效地制定政策，平衡矛盾，综合利益差异，推动社会持续稳定向前发展。公共行政模式由统治向治理转变的过程中，社会转型加速了社会分化和社会结构的变迁，这需要政府的社会整合能力要与之相适应。•由于现代市场经济的复杂性和多变性，政府决策的复杂性，政府结构的低效率与“经济人”行为，特别是广泛的私人利益的存在，无形中增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。由于政府很多时候都是在信息不完全或信息失真状态下决策，很容易导致决策失误。信息搜集的不完全性所引发的政治家和选民的“近视效应”导致公共政策失误，这是导致政府效率低下的一个重要原因。由于电子政务还没完全普及，政策透明度不高，监督机制不健全，政府行政高投入低效益，导致社会资源的极大浪费，阻碍了经济的发展。•（2）政府权威危机政府的自利性导致权威丧失•依照公共选择理论的假设，政府在很大程度上也是一种经济人，也会追求自身利益的最大化，有效的政府自利性的控制有利于增强政府的能力，但政府自利性的无限膨胀则会极大地削弱政府的能力，特别是政府的自利性一旦扩张并出现政府的腐化和变质之后，就会失去合法性的阶级支持和社会支持，不但政府形象受损，而且会权威落地。政府能力的有限性与职能扩张之间的矛盾会削弱自身的公信力•政府职能与政府能力是既有联系又有区别的两个概念。政府职能是指政府职责和功能，是政府对社会承担的责任和法定的管理权限。政府职能实质是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，是政府“能干什么”或“会干什么”。•政府职能与政府能力之间是一种互动的关系。由于资源的限制，政府的能力是有限的。有限的能力不可能承担无限的政府职能。政府职能只有适度地界定它才能更好地发挥政府的作用。在计划经济时期，我国政府职能的无限扩张曾导致可一系列矛盾和问题。从建国初期我国就致力于精简机构，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，扩张性的政府职能必然伴随着政府机构的膨胀。随着社会发展和社会事务的增多，我国政府职能扩张到许多不该管的领域，做了许多“不