中国地方政府治理_一个多任务道德风险模型

南开经济研究NANKAIECONOMICSTUDIES2009年第3期No.32009108▋中国地方政府治理——一个多任务道德风险模型佟健宋小宁∗摘要：现有的研究较多地关注经济增长方面地方政府组织的协调和激励，较少注意政府组织的多任务性质产生的激励问题。本文基于多任务道德风险模型，分析了中央部委与地方政府权责分配问题。研究发现，若地方政府承担的各项职能存在较大冲突，应该分离其中的职能由中央政府垂直管理；反之，则可以由地方政府承担多项职能。政府机构改革不能仅停留在理清事权、精简机构的层面，要根据各种职能之间的关系来进行权责分配。关键词：地方政府；分权；多任务一、引言30年的改革开放造就了中国令世人瞩目的经济成就，其中地方政府致力于推动国有企业改革、招商引资等诸多事务，在经济发展中起到了重要作用。然而，同卓越的经济成就形成鲜明对比的是，产生了地区市场分割、生态环境持续恶化、公共卫生设施尚不足以为低收入群体供给合适的医疗服务等诸多不利于经济可持续发展和改善民生的现象。中央政府虽然一再强调构建全国统一的市场、改善生态环境、保障低收入人群享受的基本的公共服务，但是作为公共支出主体的地方政府的目标在很多方面同中央政府的利益不一致，诸如维护地方经济短期经济增长与中央实施环境保护的矛盾，征用农地建设工业园区与中央严格保护耕地之间的矛盾，修建基础设施与改善公共服务之间的矛盾等。由于这些事务对于贯彻科学发展观、建设社会主义和谐社会至关重要，因此温家宝总理在向十六届五中全会作《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》时，把正确处理中央和地方的关系作为我国“十一五”期间需要处理好的五大关系之一。从组织设计角度看，中国地方政府治理目的是要解决中央和地方政府之间存在的协调和激励问题。一方面，中央政府对那些涉及全国范围的事务要通过各部委对各地方政府进行协调；另一方面，为了发挥地方政府贴近当地居民所拥有的信息优势、调动∗佟健，辽宁大学比较经济体制研究中心（邮编：110036）；宋小宁，厦门大学经济学院财政系（邮编：361005），Email：[e-mail]。作者感谢第八届中国经济学年会公共经济学分论坛与会者极具建设性的评论，也感谢辽宁大学亚洲研究中心的研究资助。本文为国家自然科学基金资助项目“适应主体功能区规划实施的财政转移支付制度设计”（编号：70873099）的阶段性成果之一。南开经济研究NANKAIECONOMICSTUDIES2009年第3期No.32009109地方的积极性，又授予地方政府诸多经济社会发展权限。各个政府职能部门接受地方政府和中央各部委的双重领导，中央部委负责地区之间的协调和业务指导，地方职能部门则负责具体政策的实施及部分政策的制定。虽然地方职能部门名义上也接受中央部委的领导，但是人、财、物却掌握在地方政府手中，因此地方职能部门主要服从于地方政府的目标。负责地方多种职能的地方政府官员，在自利的动机下，必然会偏重能最大提高晋升概率的职能，忽视其他职能，于是就出现了生态环境恶化、以邻为壑的地方保护、公共服务的缺失等诸多问题。为了解决这些问题，中央政府尝试对工商、质检、土地等部门实行垂直管理，然而这种体制并未完全取得预期的结果。我们从组织设计的角度，在理论上探讨了处理中央和地方政府关系应该遵循的原则，提供了中央集权体制下地方政府治理的理论依据。从组织理论看，中央和地方关系的处理要解决政府组织内部存在的协调和激励问题，实质是中央政府向地方政府分派多个任务，同时设计合理的激励机制，促使地方政府按中央政府的意愿完成任务。如果把所有任务都授权给地方政府，此时是一个单代理人履行多任务的问题，互相冲突的多个任务会扭曲地方政府的努力配置；如果把部分任务授予地方政府，把部分任务授予中央政府的派出机构，就是多代理人履行多任务的问题，此时代理人之间的利益就会发生冲突，但同时也会利用他们的信息优势合谋欺骗中央政府。本文余下部分的结构安排如下：第二部分对分析转型经济中，政府组织的文献进行了梳理和评论，指出了现有研究的不足；第三部分，除了分析当地方政府负责相互冲突的多任务时的激励问题之外，还分析了中央政府的派出机构和地方政府共同承担相互冲突的多任务时的激励机制设计问题；第四部分给出了结论，定义了政府机构改革的政策性含义。二、文献评论在经济学界，对于前社会主义国家从政府包办一切的计划经济向政府仅负责公共物品和宏观调控的市场经济的转型一直存在两种观点。一种观点是建立在标准新古典经济学基础上的“华盛顿共识”(Murphy，ShleiferandVishny，1992；Sachs，1993；Woo，1994)，主张采取“大爆炸”方式，实行价格自由化，实行紧缩的货币政策和平衡预算，以稳定宏观经济，实行国有企业私有化。通过同时引进所有的主要改革，迅速地开始市场经济的运行。在实践中，中欧与东欧的前社会主义国家在转型初期普遍地按照“华盛顿共识”开始了经济转轨。另一种观点是建立在现代经济学理论提供的制度观点之上，强调组织、契约和制度变迁的演进过程的“渐进主义”观点(DewatripontandRo-land，1995；LitwackandQian，1998；Wei，1997)。对于经济转型，“渐进主义”主张采取渐进或增量的方式，通过创造一个市场的制度基础，鼓励新企业的进入。同时还强调改革的不确定性，主张采取局部的试验和相互学习，逐步地进行自由化和私有化。现实中，中国经济转型走的是“渐进主义”的道路。对于不同的国家为什么采取不同的改革方式，经济学界从改革前政府组织结构方佟健、宋小宁：中国地方政府治理——一个多任务道德风险模型110面的差异提供了理论解释。Qian等(2006)构造了一个一般化模型，分析了M型与U型政府组织中的协调问题以及他们在创新中的动态效率差异。M型组织由不同独立单位组成，互补的任务被组合到一个单位中；U型组织由不同专业化单位组成，相似的任务被组合到一个单位中。M型组织在协调互补任务的特性匹配上效率更高；U型组织具有专业化优势，能够充分利用相似的任务之间产生的规模经济。由于互补的任务被组合到一个单位中，特性匹配由一个上级完成，因此M型组织在小规模试验上具有优势。在创新效率比较上，因为创新成功的概率较低，M型组织因为灵活性而优于U型组织。Qian等比较了改革前中国与前苏联经济组织结构不同，中国是按照地区来组织中央计划的，地方政府负责本地区的生产协调，因此中国经济结构类似于M型组织；前苏联是按照专业化来组织中央计划，中央政府通过专业部委负责整个经济的生产协调，因此前苏联经济结构类似于U型组织。按照上面结论，可以理解中国与前苏联在农业改革方式上的不同。中国采取了先试验，然后逐步推广的方式，地方政府负责改革中产生的协调任务，而前苏联采取了由中央负责协调的全国性的农业改革。Maskin等(2000)还比较了中国政府的M型组织与前苏联U型组织在激励效率方面的差异，中国M型组织更容易使用地区业绩指标竞争。他们以中国国有企业的数据为基础，计算了产业部门与地区的意外事件的影响，地区性意外事件的条件方差小于产业部门意外事件的方差。由于地区的业绩指标比部门业绩指标包含的噪音更小，业绩按区域汇总比按职能汇总对业绩测量更准确，因此利用地区竞争可以更有效率地激励地方政府官员。他们还发现，中国政府机构中利用地区业绩指标竞争的事实，一个地区经济地位的提升，导致了该地区在中央委员会中委员人数的增加。按照Huang(2002)对中国政府组织结构的分析，中国政府在中央一级是按照职能进行组织结构设计的，在地方一级复制了中央的部门设置，中央政府控制着中央部委和省级领导的人事任命和晋升。在权力和任务划分上，地方政府与中央的部委在行政上处于相同级别，中央部委不能向地方政府发布行政命令。地方政府对于地方经济发展负责，并且控制地方一级职能部门的人事任命和财政拨款，中央部委仅仅对地方职能部门进行业务指导和协调，向地方一级职能部门下达命令要得到地方政府的认可。地方职能部门名义上接受中央部委和地方政府的双重领导，但是主要受制于掌控其人事任命和财政拨款的地方政府，因此地方政府有高度的自主权进行制度创新、实施经济改革。当中央政府决定进行经济改革时，中国M型组织具有的协调优势和灵活性与政治制度的集权特征导致了具有中国特色的联邦主义(QianandWeigast，1997；BlanchardandShleifer，2001)。高度分权化的地方政府调动了地方政府的积极性，地方政府之间的竞争强化了对市场经济的维护。地方政府不仅硬化了低效率国有企业的预算约束，促进国企改革的进行，而且大力招商引资发展地方经济。同时，努力实施家庭联产承包责任制改革，促进乡镇企业蓬勃发展，充分调动了微观主体的积极性，为中国经济的持续增长提供了坚实的基础。现有的文献较多地关注了中国经济改革成功背后的逻辑，仅仅关注了经济增长方南开经济研究NANKAIECONOMICSTUDIES2009年第3期No.32009111面政府组织的协调和激励，忽视了政府组织的多任务性质以及由多任务产生的激励问题。然而，在这种经济增长导向的地方政府治理体制下，经济快速增长以能源的过度消耗和环境的破坏为代价，地区经济的快速发展以市场分割为代价，基础设施的改善以对教育和医疗等公共服务的缺失为代价。在中国经济发展过程中，市场经济的逐步建立，解决了计划经济条件下资源配置低效率的问题。但是，大量的市场不能够解决的外部性问题在中国长期存在，这反映了政府在解决外部性问题上激励不足。而这些外部性问题的解决，往往是与经济发展相冲突的，当地方政府负责相互冲突的任务时，在经济发展上的过度激励，会导致地方政府对其他任务的忽视。在Holmstrom等(1991)模型中，假设在单个代理人不同任务上的努力存在替代关系，当某些任务上的绩效不易准确衡量时，为了防止努力配置扭曲，要求在激励设计时，在所有任务上采取低强度的激励。但是，从任务分配角度看，解决方法可以是将不同任务分给不同的代理人，而不必降低激励强度。下一部分我们将首先利用一个冲突任务道德风险模型(DewatripontandTirole，1999；BoltonandDewatripont，2005)分析当地方政府负责相互冲突任务时的努力配置问题，然后再引入中央部委和地方政府分工负责相互冲突的任务，分析这种情况下的资源配置效果，最后比较这两种情形下，代理人所获得的信息租金。三、理论模型(一)一个代理人情形假设中央政府决定实行分权治理，地方政府不仅要提供基础设施、教育、社会治安、环境保护等多种地方公共产品，同时还要负责招商引资、经济改革，促进地方经济发展。为了简化分析，假设地方政府官员需要完成地方经济发展和环境保护两个任务。每个任务上的绩效由1q和2q表示，1q，2q∈{}0,1。0代表坏的绩效；1代表好的绩效。假设(1)iijprqaaaργ==+−1,2i=，2,1j=。地方政府在每个任务上的努力由{}0,1ia∈表示，1单位努力成本为ψ。地方政府的努力总量一定的前提下，在单个任务上提高一单位的努力有两种影响：一方面提高了这个任务好的绩效结果的概率；另一方面减少了另外一个任务的努力投入，也就降低了其好的绩效出现的概率。如果地方政府官员在地方经济发展上提高1单位努力，将使地方经济发展有好的绩效可能性提高ρ，但是降低了环境保护好的绩效可能性γ。假设ργψ−，即在两个任务上花费努力是有效率的。假设地方政府官员是风险中性。中央政府为了激励地方政府官员，在1q和2q基础上建立晋升激励机制，晋升给地方政府官员带来的收益(包括货币和非货币收益)分别为：11w，10w，01w和00w。假设10w=01w=1w，00w=0，中央政府的问题转化为如下规划问题：1112111,min2(1)ϕϕϕ+−佟健、宋小宁：中国地方政府治理——一个多任务道德风险模型1122111112(1)2()()[()()ϕϕϕψϕγϕρϕγϕρ+−−+−+++−−≥12()()]wϕγϕρψ+−−221111112(