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第二讲国内外城市规划体系比较规划行政城市规划体系规划法规规划运作（规划编制和开发控制）基本体系：中央集权、地方自治一、国（境）外城市规划体系1．1．1美国规划法规体系特点:以州为框架的规划法规体系，分为联邦、州、地方三个层次。州与州之间在立法方面有着巨大的差别。联邦政府商业部：1922年《州分区规划授权法案标准》1928年《城市规划授权法案标准》成为美国城市规划的法律依据和基础，为各州在授予地方政府规划的权力时，提供可参考的立法模式。联邦政府推出了一系列环境政策法规，如1969年的《国家环境政策法案》，联邦基金资助的形式。从法律体系角度看，城市综合规划在法律上并没有确定其地位，但一般都在相应的法规文件中规定了城市政府在进行公共开发、建设公共设施或市政设施时，都必须按照综合规划所确定的空间和时间来进行，也规定了编制区划条例必须以综合规划为依据。1．1美国的城市规划1．1．1美国规划法规体系地方政府在50个州中，大约只有四分之一真正制定了全州的用地规划和政策。•有的州提出一套规划目标和远景，指导州下属机构和地方政府的规划政策；•有的把规划发展目标作为本州的法令通过，强制要求地方政府在各自的总体规划中贯彻体现；•有的是提供复杂的公众参与和听证程序，由专门的委员会出台一套州规划目标，要求各区域和地方规划予以贯彻体现；•有的是州政府要求各地方政府首先制定发展规划，然后总结和综合所有的地方规划，形成全州的总体规划。各州还通过一系列的专项法规，强调环境保护、历史保护、建设发展的控制、各地方协调发展以及中低收入住房等区域性问题，加强对地方用地建设的控制。专项法规是针对特定地区而制定，往往非全覆盖型的，在地方政府的规划法规之外，增加了一个控制层面。二者在内容上一般不重叠，具有各自独立的法律效力。1．1．1美国规划法规体系州的规划是一种专门的授权法，确定地方规划行为的具体内容，确立了州规划委员会的功能，并规定了地方政府的规划过程。州的区划授权法往往详细地定义区划的范围、制定和批准区划的程序、区划委员会的构成及其权力和功能，以及区划条例修正的方法及区划条例的例外等。区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据。联邦政府州政府（县政府）自治市(municipality)城市管理机构的组织形式有多种形式，如：议会——市长制、委员会和议会——行政长官制等•立法机构，决策作用，决定是否成立规划委员会，决定规划委员会的构成，对规划委员会划拨资金，并对规划委员会的行动予以支持。立法机关反映市民的意见和想法，对规划内容和决定进行协调，并对规划机构进行监督•规划委员会，法定机构（绝大多数城市），由市长提名并经立法机关批准的社区内的银行业、商业、律师业、建筑业、医疗业、劳工、社会工作者等各界代表组成。大量的规划通过规划委员会得到执行。在大城市，除规划委员会外，还设有独立的区划管理机构和上诉委员会。•规划部门，编制综合规划并编制区划法规和土地细分管理的条款。实施过程中，负责街道和道路，卫生、教育、娱乐设施，市政公用设施，警察局和消防设施，所有的建设和工程行为行为管理。1．1．2美国规划行政体系•区划管理机构针对大城市由于繁杂的建设而设立专门的区划管理机构，其职责在于对具体的申请案提供区划条例的解释，并在授权的情况下可对区划条例作适当的修正。•上诉委员会负责对区划条例的解释和区划变动，受理针对规划委员会和区划管理机构所作决定提出的上诉。联邦政府主要采取诸如联邦补助金等一些间接性的财政方式对州和地方的城市发展政策和规划的施行提供必要的政策引导。采取了以基金引导为主、以法规控制为辅的原则来调控地方的规划工作。地方政府需迎合基金的附加条件，提出具体的项目和措施。联邦政府一般不对获得某项基金的地方政府或政府机构进行监督，有各级法庭的监督和公开裁决。对于区划管理机构的决定，可以向规划委员会、立法机关、上诉委员会和相应的法庭提出控告。地方政府个人权利法庭当个人权利和政府权力范围发生不一致时，最终的促裁者是法院系统。因此，地方规划工作就要考虑如果正在处理的争端提交法庭进行法律审查，法庭会作出怎样的决定。法院依循案例法（caselaw）的原则1．1．3美国规划运作体系城市规划立法指南作为指导政府规划立法的规范性文件，是为编制总体规划而提供的城市规划法规的示范性文件。作用对象是州政府和州议会。它使全国各级的规划法规成为统一和规范的便于操作的管理法体系，为规划编制和土地使用和控制规定了有关标准的条文，同时也给规划文本的结构、规划编制的过程留下了灵活性。内容中包括了节约用地、民主决策和纠纷调解等原则。城市管理机构负责城市规划的制定和执行。（1）发展规划通常将区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成为一个整体，以适合特定地区的具体要求。主要类型包括基础设施规划(capitalfacilitiesplanning)、城市设计、城市更新规划和社区发展规划、交通规划、经济发展规划、增长管理规划(growthmanagementplanning)、环境和能源规划等。（2）开发控制区划土地细分场址规划审查两类相关美学方面的控制：地标控制设计审查1．2英国的城市规划1．2．1英国的规划法规体系中央集权国家法地方法规第一部城市规划法：《住宅、城镇规划条例》1909年先后有40余部城乡规划方面的法律。其中，1947年城乡规划法为战后英国的城市规划体系奠定了基础为。2004年新修订的《城乡规划法》，将原来的指导性地区规划上升为立法性规范，从而起到强化政府宏观调控的作用。城乡规划法及其辅助规定，特别是政府的“规划指导纲要”，确定了城市规划的程序、规划内容等一套法定规划。除了规划法外，为确保城市规划法的具体实施，环境部还制定了一系列的规则，如土地使用分类规则、一般开发工作、特别开发规则等。1．2．2英国的规划行政体系规划管理体系遵循中央、郡和大都会区的区政府三级管理的原则中央政府：环境部，拥有城市规划立法权、城市规划管理权、城市规划司法权仅审核各地结构规划地方政府：郡规划局和区规划局郡规划局负责编制结构规划和有关地区开发控制的所谓“地区问题”区规划局负责编制地方详细规划规划督察：独立于政府之外，对规划审批实施进行监督。英国的司法机构不负责城市规划起诉案件，国家司法机构仅仅对城市规划起诉案件作出法律性的解释，最终的判决权属于环境事务大臣，动用绿地搞开发，必须经副首相批准。1．2．3英国的规划运作体系实行两级规划体系结构规划(StructurePlan)战略性规划，主要内容是制定所在区域的发展框架和政策目标。由郡政府的规划部门编制，需报规划环境部审批。地方规划(LocalPlan)以结构规划为指导，对本地区作出更明确、更详细的发展蓝图，由区政府的规划部门编制。特点：（1）规划的系统性和实用性（2）规划的社会现实性（3）规划的引导与协调（4）规划注意过程一年一稿（5）公众参与规划（6）规划强调保护公众参与公众质询是地方规划编制过程的法定环节。1968年制定的《城乡规划法案》将公众参与作为一项重要的法定制度予以明确规定，在此后的《城乡规划法案》中又多次进一步地重申。每一种类型的开发规划从规划的编制、公布、审批到诉讼的程序中都有法定的公众参与内容。城市规划必须有三个月时间的公众参与阶段，通过磋商、质询、听证等环节，充分听取公众的意见，据以对规划进行修改和完善。规划一旦确定，又以公告的形式予以公布，以使公众遵守并监督实施1．4法国的城市规划1．4．1法国的规划行政体系法国自1919年第一部城市规划法立法以来到1983年实行权力下放之前，一直是中央集中编制、执行城市规划法。大到城市与区域规划，小到发布建筑许可的决定，都受到中央行政当局的直接控制。集权主义政府分为三级：•国家计划总署•区域(含大区和跨大区、省)国家特派员（派出机构）对于城市规划起直接管理作用，但是在具体的规划区域和项目上，大区和省都有自己相对独立的权限。事实上，省的管理更加直接，包括可以在市镇政府的要求下，通过签署协议，与市镇地方政府的城市规划行政主管部门共同履行编制城市规划文件、发放土地利用许可证书等城市管理职能。•市镇级政府（市镇联合体）具体规划管理与实施1．4．1法国的规划行政体系•1983年，法国才将城市大区的控制权下放到城市一级，而将立法权和监督权留在中央，执法权交给地方。•大区地方政府主要负责制定与城市规划相关的法律法规和方针政策，对地方城市规划行政管理实施监督检查，由派驻监管机构参与规划编制和实施，并对尚未编制规划的市镇发放开发建设许可证。•省级地方政府主要负责编制辖区内的农业用地治理规划和向公众开放的自然空间规划等事务。•市镇地方政府主要负责直接或间接组织编制本地的城市规划文件，发放建设开发许可证书，参与修建性城市规划和土地开发等活动。1．4．2法国的规划法规体系法国的城市规划法规体系由国家、区域(含大区和跨大区)和地方(含市镇和跨市镇)三个层面的城市规划法律法规以及与城市规划相关的其他法律规范所组成。无单独成文的城市规划法。为一系列与城市规划相关的法律，作为国家制定的指导城市发展的规范。主要职能是通过对土地利用的各种规定，规范城市建设在物质形态上的演变，并确保公共机构实现既定的城市发展目标。1．4．3法国的规划运作体系（1）国家经济计划和国家形态规划4年制定一次国家经济计划国家形态规划法规性文件。根据国家经济计划，提出经济、社会和形态规划的发展目标和中央政府的相关政策。具体实施由地方政府或省政府完成。（2）长期战略开发规划和土地利用分区规划国家规划、行政区规划、城市地区范围内的长期战略开发规划，市镇级土地利用分区规划与其行政体系相适应开发控制的内容主要是建筑而不是土地使用。1．5香港地区1．5．1规划行政体系特区行政长官：下令拟订法定图则和行政长官会同行政局核准图则；规划及土地发展委员会：拟订香港长远发展战略，审议大型发展计划，制定规划标准和审批政府内部的规划图则（详细蓝图和实施性的规划，非法定图则）。城市规划委员会：拟订图则草案和考虑相关的申述及对规划申请作出决定。上诉委员会：处理有关规划申请所作决定提出的上诉；规划署：规划委员会的主要行政部门。负责制定、监察及检讨市区和郊区的规划政策，以及建设方面的有关计划，同时也制定全港、次区域和地区三个层次的规划，并且为市民、政府其它部门及咨询机构提供有关城市规划的意见。1．5．2规划法规体系（1）城市规划条例《城市规划条例》及其修正案是香港规划体系的核心（2）相关的专项法例1．5．3规划运作体系发展规划分为全港、次区域和地区三个层面（1）全港和次区域发展策略全港发展策略：贯彻政府的土地用途、交通基础设施及环境方面的政策，为次区域及地区规划的依据。次区域发展策略：全港发展目标在五个次区域，演绎为更具体的规划目标。（2）地区图则地区图则是详细的土地用途图则，将全港及次区域层面的概要规划原则在地区层面加以落实。包括分区计划大纲图和发展审批地区图。●同一地段在不同发展阶段可以由不同的图则所控制，•在发展初期由“发展审批地区图”控制，•随着发展成熟改由更为详细的“分区规划大纲图”所替代，•需要更新改造时再由土地发展公司/市区重建局的“发展规划图”来覆盖。（3）规划图则的编制公布规划研究报告图则草案有关部门意见规划小组委员会提交区议会规划委员会图则草案公示规划委员会审议行政长官会同行政局审批市民查阅（4）规划图则的实施•规划土地用途和基础设施的实施常以不同政府部门的各类计划作为指引，包括公共工程建设计划、新市镇发展计划、公共房屋计划、社区设施计划和卖地计划。•规划要求也可通过制订规划大纲施行。通常用于大型建设计划、以及土地发展公司所进行的发展计划。二、中国城市规划体系2.1规划法规体系国家与地方两个层面国家法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府法规“一法一条例”“一法三条例”城乡规划法城乡规划法村庄和集镇规划建设管理条例村庄和集镇规划建设管理条例风景名胜区条例历史文化名城名镇名村保护条例国家拥有立法权；地方性城市政府主要负责城市规划的编制和实施、管理行政工作。规划