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中国的风险评价手法与隐患排查治理的重要性中日安全生产项目首席顾问恒川谦司中国政府提出“以人为本、预防第一、综合治理”的安全生产基本理念，并结合这些理念，推出了各种各样的政策。其中，“预防第一”的理念，以防止事故于未然、将人的生命及财产的损失控制到最小限度为目标，是所有政策的核心。欧美、日本也同样是在预防第一的理念下推进政策的展开，其核心是引入了风险评价手法。中国其实在很早以前就借鉴风险评价的思路制定实施了多项政策，比如说三同时、安全评价、重大危险源、职业安全健康体系、隐患排查治理、安全生产标准化等。但是、由于各项政策所使用的用语定义并不很统一，而且政策之间的相互联系也不十分到位，所以从企业内的实施情况来看，目前还谈不上是很有成效。本文首先在第Ⅰ章概述了目前在中国使用了风险评价手法的各项政策的目的、适用范围和手法，总结了其各自的特点，理清了其用语的使用方法，在此基础上，明确了隐患排查治理在各项政策中的重要定位，并就今后如何进一步推进隐患排查治理进行了探讨。接着在第Ⅱ章中，对《隐患排查实施规定（标准）》草案进行了说明。该《实施规定》是《隐患排查暂行规定》的补充，是本项政策科学、系统实施下去的保证。最后在第Ⅲ章中，介绍了旨在促进企业根据《实施规定》顺利开展隐患排查治理的风险评价应用型隐患排查培训，同时就中日安全生产项目实际开展的培训的实施情况、评价及课题作了说明。衷心希望本文能为中国推广具有科学性、统一性的风险评价手法提供参考。Ⅰ、中国的风险评价与隐患排查治理1、何谓风险评价手法准确地说，风险评价是风险管理的一个环节，是辨识危险源，并对该危险源产生的风险大小进行评价的过程，但很多时候，人们会把它与包括根据评价结果制定对策、应对残留风险在内的风险管理同样来使用。本文中则作为同义词使用。当初，风险评价主要围绕劳动安全卫生和环境开展，但现在，自然灾害、传染病等更广范围的风险也成为评价对象。劳动安全卫生风险评价在上世纪八十年代以欧洲为中心开始普及，现在已经成为几乎所有发达国家的事故预防对策的核心。其特点是：从辨识危险源到管理残留风险，整个实施都非常系统科学，而且过程也非常规范。所谓风险，通常被认为是危险源产生的危害的发生概率和危害严重程度的组合。2、中国的风险评价手法在中国，风险评价手法也被引入到多项政策中。下面整理了其中几项政策的概要。1）三同时·法规依据：《安全生产法》、（《职业病防治法》、《健康管理监督暂行规定》）・目的：为预防事故的发生，要求危险行业的建设项目，必须依照国家规定实施安全设施的安全评价等。安全评价应当在安全设施设计、施工、使用前验收时实施。・危险行业：矿山及生产、储存危险物品的行业。危险物是指容易燃烧或者爆炸的物品、危险化学品、放射线物品・2）安全评价·法规依据：《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《安全评价通则》・目的：它是落实三同时制度的重要手段，目的与三同时基本相同。《危险化学品安全管理条例》规定生产、储存、使用其他危险化学品的单位，应当对本单位的生产、储存装置每两年进行一次安全评价。《安全评价通则》规定了安全评价的管理、程序和内容等。・种类：安全评价按照实施阶段分为安全预评价、安全验收评价、安全现状综合评价。・安全评价的内容：①危险、有害要素的辨识与分析②划分评价单元③定性、定量评价安全检查表、FMEA、FTA、ETA等④对策措施建议⑤安全评价报告3）重大危险源·法规依据：《安全生产法》、《危险化学品重大危险源辨识（GB18218-2009）》・目的：对生产、搬运、使用或者贮存超过一定量的规定危险物品的场所进行辨识和管理，防止重大事故的发生。・重大危险源的分类：生产场所和贮存区两类・重大危险源管理的内容：①重大危险源的辨识②重大危险源的评价事故发生概率、事故后果评价、风险评价、风险控制③重大危险源的管理④重大危险源安全报告⑤事故应急救援预案⑥重大危险源的监察4）隐患排查治理·法规依据：《安全生产法》、《隐患排查治理暂行规定》・目的：加强事故隐患监督管理，防止和减少事故。・适用范围：工矿商贸所有企业・隐患排查治理的内容：①建立健全事故隐患排查治理制度②定期实施事故隐患排查③一般事故隐患与重大事故隐患的分类④分类管理制度5）安全生产标准化（标准化）·法规依据：《危险化学品企业安全标准化规范》等・目的：使企业的各生产环节和相关岗位的安全工作都符合法律、法规、规章、规程、标准等规定，达到和保持一定的标准，并持续改进、完善和提高，始终处于安全生产的良好状态。・适用范围：工矿商贸所有企业・安全生产标准化内容：①制定安全生产方针、目标和计划、确立安全责任制②实施安全生产标准化③评价安全生产标准化④改进安全生产标准化计划6）职业健康安全管理体系（管理体系）·法规依据：《职业健康安全管理体系规范GB/T28001－2001》・目的：引进欧美开发的企业自主管理安全生产的制度。旨在让企业采用PDCA循环管理（P：方针的策划；D：实施和运行；C：检查和纠正措施；A：改进），持续提高安全生产水平。・适用范围：所有产业的企业・职业健康安全管理体系的内容：①职业健康安全方针的策划策划当中必须包括风险评价、法规要求、目标、管理方案等内容。②计划的实施和运行③检查和管理评审3、各政策的术语定义尽管上述政策都引入了风险评价手法，但各政策所使用的用语却存在差异。下面概要整理了中国的标准等对风险评价中最为常见的用语的定义。1）危险源（Hazard）风险评价的第Ⅰ步就是进行危险源的辨识。欧美各国和日本把HAZARD译为危险源。而中国对危险源的定义则如下：・《管理体系》：在说明英文表述为HAZARD的基础上，定义为“可能导致伤害或疾病、财产损失、工作环境破坏或这些情况组合的根源或状态”。・《标准化（征求意见稿）》：本规范中无危险源的定义，但是采用了定义内容与《管理体系》的“危险源”基本相同的“危害”这一用语。・《隐患排查暂行规定（暂行规定）》：本规定中无危险源的定义。不过，所使用的“事故隐患”的定义是“可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷”。另外，《职业安全卫生术语（GB/T15236-2008）》对“事故”的定义是“造成死亡、疾病、伤害、损伤或其他损失的情况”，由此可以认为，均与“危险源”是相同的概念。・《重大危险源》：定义为“长期地或临时地生产、加工、搬运、使用、或贮存危险物质，且危险物质的数量等于或超过临界量单元情况的根源”，并在所有的政策中进行了统一。2）风险（Risk）风险评价是一套科学、系统地评价风险的体系，因此，正确地定义“风险”至关重要。中国对风险的定义如下：·《管理体系》：在说明英文表述为RISK的基础上，定义为“某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合”。・《暂行规定》：本规定中无风险的定义。不过，将事故隐患分为一般和重大两类，衡量标准是看危害的大小与整改难度，分类的前提是要开展风险评价。3）风险评价・《管理体系》：定义为“评估风险大小以及确定风险是否可容许的全过程”。・《标准化（征求意见稿）》：定义为“评价风险程度，确定是否需要处理和处理程度，判定为处理风险所付支出是否在可承受的范围”。・《暂行规定》：无风险评价的定义。・《安全评价》：定义为“辨识分析与工程、系统、生产经营活动中的危险、有害要素，预测发生事故和造成职业危害的可能性及其严重程度，提出科学、合理、可行的安全对策措施建议”，感觉对风险评价的实施较为专业。4）对比以上可以看出，《管理体系》、《安全评价》中使用的用语与欧美的风险评价用语基本一致，概念也明确；而《隐患排查治理》、《标准化（征求意见稿）》的用语定义，虽然使用的是相同手法，却采用了不同的用语，致使政策内容变得不明确。4、各政策的程序欧美的风险评价程序大体分为：第一步、辨识危险源；第二步、评价风险；第三步、研究对策；第四步、管理残留风险。中国应用了风险评价的政策也基本是同样的程序。1）《管理体系》：无具体规定，但要求必须制定有关危险源辨识、风险评价、风险管理的计划。2）《标准化（征求意见稿）》：对危险源辨识、风险评价、风险控制附加了说明。3）《暂行规定》：无具体规定，但要求首先应当排查事故隐患，然后按照一般和重大进行分类，属于一般的由企业内部研究整改治理方案，属于重大的要报告给安监部门等程序。4）《安全评价》：《安全评价通则》规定安全评价程序包括前期准备；辨识与分析危险、有害要素；划分评价单元；定性、定量评价；提出安全对策措施建议；做出评价结论；编制安全评价报告。5）从以上可以看出，安全评价的程序已很明确，管理体系、征求意见稿的大框架也已出来。只有隐患排查治理的程序还含糊不清。5、各政策的特点与分类根据各政策的特点，我们可以做如下分类：1）是鼓励性政策还是强制性政策？鼓励性政策有《管理体系》、《标准化》；强制性政策有《三同时》、《安全评价》、《重大危险源管理》、《隐患排查治理》。2）由专业机构实施还是由企业实施？《三同时》、《安全评价》由专业机构实施；《管理体系》、《安全标准化》、《隐患排查治理》、《重大危险源》由企业实施。3）针对所有行业还是针对危险行业？《管理体系》、《标准化》、《隐患排查治理》针对的是所有行业；《三同时》、《安全评价》、《重大危险源》主要针对的是危险行业。6、目前中国需要的——隐患排查治理的重要性目前，中国本着“预防第一”的理念，推出了多项应用了风险评价手法的政策。每项政策各有其不同目的，都很重要，今后都必须推进，但鉴于以下理由，应当把隐患排查治理的开展放在重中之重。1）隐患排查治理是企业全员参与实施的活动。伴随着经济的发展，中国的企业数量正在迅猛增加。在这种情况下，除需要专业机构实施评价外，还应当推进企业自主的安全管理。企业实施自主安全管理时，不能缺少现场工人的亲自参与，因为现场工人最能正确把握工作现场的危险有害性。隐患排查是一项企业依照《暂行规定》自己负责开展的活动，而且实施时，要求从主要责任人到每一位员工，全体人员都要参与其中，是最能回应该要求的政策。2）隐患排查治理包含针对人的失误在内的对策。据说90％以上的事故都是与人的失误相关的。因此，减少因人的失误即人的不安全行动导致的风险极为重要。在以往的政策中，针对物的安全状态的政策较多，而隐患排查根据《暂行规定》，把因人的不安全行动导致的风险也列为对象。3）隐患排查治理不是鼓励性政策而是强制性政策。在欧美各国等经济社会较为稳定、企业安全意识高、能够自觉进行安全生产的社会里，鼓励性政策是有效的。但是在中国，由于企业数量快速增加，当中也存在着并没有把安全放在第一位的企业，因此要确保安全生产，强制性政策的作用就很大。特别是倡导“预防第一”的政策，当前，就应当以强制性政策的形式向企业普及。《隐患排查》与《管理体系》不同，它就是依据《暂行规定》强制企业实施的。4）隐患排查治理不仅针对危险行业还是针对所有行业的政策。由专业机构依靠科学的手法对危险行业开展风险评价的《安全评价》在今后也将是重要的政策措施。但是，随着产业结构的多样化，一些我们并不认为是危险行业的行业也在发生重大事故。因此，今后也需要同步推进针对所有行业的措施对策。隐患排查治理针对的就是所有行业，正好也符合这个要求。7、如何强化隐患排查治理政府将2008年定为“隐患排查年”，相关部门根据国务院通知的指示，组织全体力量投入到本次活动中。总局为了确保活动的有效实施，还制定了《隐患排查治理暂行规定》。如前所述，风险评价手法是实现预防第一理念的最重要措施之一，特别是隐患排查治理，是所有企业在全体员工参与下开展的安全管理的基础，绝不能搞一年就结束，应当作为重点工作持续推进下去。但是、观看之后的总局的政策文件、例如2009年、2010年的重点工作，感觉把隐患排查治理作为重点进行推动的热情不是很高。虽然在三项行动之一的治理行动中，作为安全生产标准化活动的内容之一有所涉及，但标准化本身目前毕竟是局限于特定行业的政策，与针对所有行业的隐患排查在性质上还是不同。为什么现在没有像2008年那样把隐患排查治理作为政府整体工作来予以强调，其理由尚不清楚，或许是因为隐患排