我国农村治理结构初探

我国农村治理结构初探摘要：改革开放以来,中国农村的经济进入了快速发展时期。随着经济的发展,中国农村的治理结构也在适时地做出调整。特别是农业税的取消和建设社会主义新农村目标的提出,对乡村治理机制提出了新的要求。如何通过治道变革和创新,实现乡村良好治理状态,促进新农村建设,成为重要而紧迫的课题。目前，在我国实施的“乡政村治”农村治理结构中还存在着较多的失范行为，而这些缺失正是影响我国新农村民主制度建设的重要因素。这些问题不解决，我国农村基层的民主制度建设就不完全，我国实施的社会主义新农村建设就得不到进一步的保障。所以，完善农村治理结构，不断提高乡村治理水平，既是建设社会主义新农村的重要内容，也是建设社会主义新农村的动力支撑和重要保障。所以，发现与解决我国农村治理结构当中存在的失范行为，不仅关系到我国社会主义新农村建设的成败，也关系到我国农村社会学的进一步发展与壮大。关键词：农村农村治理结构新农村建设2AnalysisoftheRuralGovernanceAbstract：Sincereformandopening,China'sruraleconomyhasenteredaperiodofrapiddevelopment.Witheconomicdevelopment,thegovernancestructureofChina'sruralareasisalsotimelytomakeadjustments.Inparticulartheabolitionofagriculturaltaxandthegoalofbuildinganewsocialistcountrysideputforward,onvillagegovernancemechanismsofthenewrequirements.HowTransitionsandinnovation,toachievegoodgovernanceruralstate,thepromotionofnewruralconstruction,animportantandpressingtask.Currently,inourimplementationoftheTownshipGovernmentCenterVillageruralgovernancestructurethereweremoreMalpracticesof,ErtheseshortcomingsiswhatmovesthedemocraticsysteminournewruralconstructionofZhongyaoyinsu.Theseproblemsarenotresolved,ourruralgrassrootsdemocracy-buildingisnotcomplete,ourimplementationofthebuildingofnewsocialistcountrysidenofurtherprotection.Therefore,improvetheruralgovernancestructures,andcontinuouslyimprovethelevelofruralgovernance,buildinganewsocialistcountrysideisanimportantpartofbuildinganewsocialistcountrysideisalsoadynamicsupportandimportantsafeguards.Therefore,thediscoveryandsettlementamongtheexistinggovernancestructureofruralanomiebehavior,notonlytooursuccessorfailureofthesocialistnewcountrysideconstruction,butalsoonthefurtherdevelopmentofruralsociologyandgrowth.Keywords：Countryside，RuralGovernance，NewRuralConstruction3一、引言(一)问题的提出从改革开放的实践来看，不管在理论上如何定位，在事实上，乡村是被执政者和学者严重忽视的领域，这种忽视造成了严重后果，使得乡村社会经济上比较落后，政治上缺乏关注，文化上相当贫弱，学者们将此称为“三农”问题。更严重的是，城市对乡村的疏离以及乡村人对乡村的背叛。在城市和乡村双方看来，乡村都成为了一块不适宜人类居住的地方，是乡村人都要“挣脱和逃离的生死场”。正值许多学者和官员为此忧虑之时，中央提出了建设社会主义新农村宏伟战略，目标是要建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新型农村，并连续几年以中央一号文件的形式，发布农村改革的重要政策。从中央的这些做法来看，农村开始真正进入到了中央政府的执政视野，农村成为执政的重中之重。所以，乡村治理是当代中国政治发展要解决的一个紧要课题，也是解决中国目前发展问题和诸多社会问题的一个关键点。本文结合治理的相关理论，以治理结构构成要素为依据，希望能从治理结构要素方面，找到我国当下乡村治理可资引用和借鉴的治理思路和手段。通过对乡村发展落后原因的分析和乡村治理的现状的描述，加深关注乡村治理的学者和实践者对解决乡村治理问题的重要性的认识，明确新时期乡村治理应该达到什么样的状态。(二)相关概念界定1、农村广义的农村概念应该包括农村社会以及农村社区。农村社会是指生活在农业劳动为基础的人们，因业缘与地缘等关系连接而成的社会共同体。也就是生活在农业地区集中居住的居民，因一定的社会关系而组成的社会共同体。而农村社区多是指一定范围区域内的、农民共同生活、学习、工作和栖息的一个有秩序的空间群落是由有共同地缘的农村文化、习俗、信仰、价值观念、消费习惯、基本生活设施、经济社会生活所构成的地域空间。2、乡村治理结构(1)“治理”一词本意是公共权力对社区事务的控制、管理、组织等。一般4的说公共权利包括国家权利和社会自治权力俩部分。”(贺学峰，2000)本文的农村治理结构，包括政策制定者、公共服务提供者、农民三方的关系。而农村治理结构反映的则是这三方面的不同结合模式，即政策的制定者政府、公共服务提供者农村自治组织、农民利益代表者三方面构成不同组织治理模式。我国农村治理结构是由乡政府、农民自治组织以及农民自发组织构成的基本框架。(2)乡村治理结构的含义，按照全球治理委员会的《我们的全球伙伴关系》的解释,“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”王晶晶等认为,乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程。吴毅、贺雪峰认为,乡村治理的涵义包含着国家权力和农村社区公共权力在乡村地域中的配置、运作、互动及其变化。赵树凯认为,在乡村治理体系中,多种主体相互依存,通过“参与”、“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突,实现一种良好和谐的秩序。学术界关于乡村治理的定义存在着不一致性,这主要体现在对治理主体的界定上:一部分学者强调其“权威性”,认为是由政府及其他社会公共权威来完成治理过程;另一部分学者则强调其“多元性”,认为政府或者其他社会公共权威只是治理主体一个比较重要的组成部分,他们只有与其他社会力量协同才能达到乡村治理的目的。对我国和谐社会的发展有着极为深刻的意义。3、新农村建设2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。自此，我国进入了全面建设社会主义新农村阶段，根据党中央国务院的要求，新农村建设应该包括:积极推进城乡统筹发展;推进现代农业建设;加快农业科技进步全面深化农村改革;大力发展农村公共事业;加快发展农村文化教育事业;千方百计增加农民收入等五个方面。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，是对新农村建设的具体要求与真实写照。二、我国现行的乡村治理结构及其现状人民公社体制废除后,国家对乡村的治理结构一直沿用“乡政村治”,即在县5以下的乡镇一级恢复建立乡镇政府,实行乡镇行政管理;乡镇以下,实行村民自治,群众自己处理和管理关系到群众利益的基层社会事物。这一治理结构存在二十多年,发挥了一定作用,但随着乡村社会的转型,其内在困境与矛盾显现:1、各种关系不畅和村落权力的冲突在周水仙看来首先是县乡关系不畅。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。其次是乡镇与村的关系不畅。再次是村“两委”的关系不畅。最后是乡村民间组织参与狭小。根据吴业苗的分析,村落中各种权力之间的冲突也时有发生。主要是体制性权利和内生性权利的冲突,以及正式权利与非正式权力。前者主要指村党支部与村委会的冲突,后者主要指村“两委”与农村非治理精英、宗族势力、黑恶势力等的冲突。2、乡镇地方财政困难根据周明生的研究,“全国现在38290个乡镇中,大约2/3的乡镇财政债务负担沉重,平均每个乡镇财政负债400万元左右。有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70%左右。”乡镇政府供养人员的膨胀,使得财政问题进一步突出。从全国来看,“80%左右的乡镇难以足额发放工资”。特别是在农业税取消后,很多的乡镇都陷入了财政危机,基本上靠政府的财政转移支付度日。就财政困难这一点来说,很多学者都提到。3、乡镇政权的目标替代和功能异化由于生存困境和体制性缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公众目标工作演变成为自己工作。这种目标替代使得乡镇政府一步步强化对农民的汲取,成为乡村冲突的制造者。财政困境导致乡镇政权的这种“自利”行为,使乡镇政权性质发生了异化:“寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。”4、自治化程度低下“两委”自治化程度不高,主要表现在乡镇等上级政府对村级组织的突破权限的指导。赵树凯的研究认为:“乡镇对于村级组织的几乎所有方面都直接监控。”6包括:“乡镇在试图决定村主要干部去留的同时,还非常完整地拥有村干部工资报酬的决定权。”“乡镇通过‘村财乡管’直接掌握了村级财务运作。”“乡镇普遍建立了干部包村制度和管片体制,村级组织呈现明显的行政化趋势。”潘嘉玮、周贤日则通过对民政部在全国开展的村民自治示范考核标准的分析,认为考核标准表明,村委会的主要职责在于执行上级政府下达的属于行政管理的“政务”而不是自治范围的“村务”。并得出结论:“乡政村治”并不像理论所设想的那么清晰,其实,“政务”与“治理”都落实到了村委会的身上。其次是村内事务村民参与程度不高,欧阳雪梅认为村委会的民主管理能力、民主自治能力并不尽如人意,村民会议的民主决策功能发挥不够。许多村的村民大会和村民代表大会的召开很不规范,时有时无,讨论的事项也无明确的规定,议事规则更是杂乱无章,“两会”形同虚设。农村的民主决策权往往为村委会或村党支部所左右,少数说了算,广大农民群众很少有参与的机会。当然除了村民被排除在外不能参加自治以外,还有就是村民的民主意识和主人翁意识不强,文化水平和参与自治的能力和水平有限等。当然,我国目前的“乡政村治”暴露出来的问题还有很多,比如村民组织化程度低,集体经济不发达造成村民自治参与意识不强等方面。三、构建治理新模式解决乡村政治发展中乡村政治关系错位的问题不能简单地就事论事，而应当从乡镇政权的制度设计角度来探索乡村合理的运行机制，即以分析乡镇的功能定位为重点，从民主发展的要求，运用治理理论来构建多元互动、民主协商的乡村治理模式（一）完善法律制度，明确乡镇政府和村委会的职责权限乡村治理模式直接决定着乡村公共事务的组织与管理，村级公