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山洪灾害群测群防体系建设水利部山洪灾害防治领导小组办公室水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心何秉顺一、群测群防背景二、组织指挥机构三、责任制度落实四、防灾预案编制五、宣传培训演练六、简易监测预警七、宣传标志实例一、群测群防背景•群测群防：概括起来就是“群体预测、群体预防”，发动广大群众共同预防与监测、预警，主要用于地震灾害、地质灾害、山洪灾害等监测、预警防御方面，形成较为严密的群体监测预警体系。•一般有“群测群防、土洋结合”、“群测群防、群专结合”等具体方针政策。一、群测群防背景一、群测群防背景•群测群防这个概念在上世纪60、70年代提出、发展，是针对当时计划经济条件下地震工作方针和只有中央、省级地震工作队伍提出的，目的是充分调动全社会的力量，多路探索解决地震测报问题。在80年代被认为“不切实际地夸大土仪器、土手段和群测群防的作用，其结果造成了地震队伍思想的混乱，既不能通过实践提高群众队伍的积极性，又影响了专业队伍作用的发挥”。具有中国特色的“群测群防”地震预报工作已趋于减弱、消失。一、群测群防背景•2009年5月1日施行的《中华人民共和国防震减灾法》第八条提出“国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防。”•地震灾害群测群防：是指群众参与的对地震的监测和预防，就是到处设立观测点，发动群众力量，有效防范。•地质灾害群测群防：是指群众性预测预防地质灾害工作的统称。就是相对于政府或企业专门投入经费,委托专业部门、采用专业技术进行重点地质灾害防治而言的。在地质灾害易发区开展以当地民众为主体的监测、预报、预防工作。•地质灾害群测群防起源于陕西省平利县八仙镇，群众自发组织、落实监测人和责任人，制定具体的预警方式，开创了地质灾害群测群防先河。一、群测群防背景•上世纪90年代后期，江西省开展宣传和培训，对已调查发现的地质灾害隐患点、危胁区插上小彩旗，以示警告；有组织、有计划地探索推进地质灾害群测群防体系建设和运行模式，制定地质灾害调查实施细则，建立地质灾害预警预报体系，并与群测群防体系建设密切结合。之后，逐渐在全国地质灾害防御中得到广泛应用与推进。一、群测群防背景•山洪灾害群测群防：是指山洪灾害易发区的县（市、区）、镇（乡）两级人民政府和村（居）民委员会，组织辖区内企、事业单位和广大人民群众，在水利、防汛主管部门和相关专业技术单位的指导下，通过防御组织建立、责任制落实、防灾预案编制、防灾知识宣传、避险技能培训、避灾措施演练等手段，对由降雨引发的洪水等突发灾害进行监测预警的防御措施，实现对山洪灾害的提前预防、及时监测、快速预警和有效避让的一种主动防灾减灾体系。一、群测群防背景一、群测群防背景•山洪灾害是在特定的自然地理环境、特殊的地形地貌条件下遭遇强降雨天气事件和不合理的人类活动导致的自然灾害，具有分布广泛、区域明显，发生频繁、季节性强，易于突发、难以预测，成灾很快、危害极大等特点。我国山洪灾害点多面广，又多分散在偏远山丘区，治理难度大，防治任务重，对这些灾害威胁区都进行治理，国家财力不允许，完全依靠专业队伍进行监测预警也不现实。•山洪灾害的特点决定了基层县、乡、村是防御的前沿和主体，因此，如何充分发挥基层乡、村组织和群众自身的力量，是做好山洪灾害防御工作的关键，必须加强群测群防体系建设。•群测群防用于山洪灾害防御大体是在进入本世纪以来，特别是2002年9月4日温家宝总理关于山洪灾害防治批示，国家防总、水利部2005年在全国12县开展的流域试点、2009年扩大到103个县级试点建设，实践证明了是山洪灾害防御的有效措施之一。一、群测群防背景一、群测群防背景•《国务院关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》(国发[2010]31号)提出，要在有山洪灾害防治任务的县（市、区）基本建成监测预警系统和群测群防体系。•群测群防在山洪灾害防御中地位重要，是除了专业化监测预警系统之外的基层山洪灾害防御的主要手段。•国发31号文正式确立了群测群防在山洪灾害防御中的地位。一、群测群防背景组织指挥机构责任制度落实防灾预案编制宣传培训演练简易监测预警山洪灾害群测群防体系二、组织指挥机构二、组织指挥机构•山洪灾害防御工作实行县、乡两级人民政府行政首长负责制。建立县（市、区、旗）、镇（乡）、行政村三级群测群防组织指挥机构。组织领导：县、乡两级人民政府和行政村委会技术指导：水利、防汛主管部门和相关业务单位防灾主体：危险区的广大人民群众防治对象：暴雨、洪水等山洪灾害防治区防治措施：提前预防、及时监测、快速预警、有效避让二、组织指挥机构群测群防组织指挥体系架构镇（乡）人民政府村（居）民委员会县级人民政府县级水行政主管部门村（居）民小组（自然村）县级相关部门发改部门国土资源部门气象部门民政部门……指导管理指导管理指导管理下情上报下情上报下情上报县级防汛抗旱部门领导参与组织协调组织协调二、组织指挥机构•县级组织指挥机构的构成：有山洪灾害防御任务的县级行政区防汛抗旱指挥部统一领导和组织山洪灾害防御工作，由县级人民政府主管领导任指挥长，水行政主管部门主要负责人任副指挥长，指挥部成员由县级人民政府根据山洪灾害防御工作需要确定，一般由水利、发改、国土资源、气象、民政、财政、建设、交通、公安、卫生等相关部门负责人组成。•防汛抗旱指挥部办事机构设在水行政主管部门，负责山洪灾害防御日常工作。防汛抗旱指挥部根据需要抽调相关业务部门和专业人员成立监测、信息、转移、调度、保障等5个工作组。二、组织指挥机构•镇（乡）组织指挥机构的构成：有山洪灾害防御任务的镇（乡）成立防汛指挥机构，领导和组织山洪灾害防御工作，镇（乡）主管领导任指挥长，相关部门负责人为成员。•防汛指挥机构下设监测、信息、转移、调度、保障等5个工作小组和2～3个应急抢险队（每队不少于10人）。二、组织指挥机构•行政村组织指挥机构的构成：各行政村成立以村委会主任为负责人的山洪灾害防御工作组。同时，各村成立以基干民兵为主体的1～2个应急抢险队（每队不少于10人）。•每个村（行政、自然）、组均要落实降雨和水位、工程险情、水库巡查监测人员，确定一名或几名信号发送员，并造花名册报送镇（乡）、县防汛办备查。三、责任制度落实三、责任制度落实•每年汛前根据山洪灾害防御预测预报趋势，普查核实山洪灾害危险区，检查落实监测预警设备与人员，修订防灾预案，核发“明白卡”，开展宣传、培训、演练。县（市、区、旗）、镇（乡）、村层层签订山洪灾害防御责任书，明确行政责任人、技术责任人和监测人、预警人的具体职责，并建立各项制度加以保障，有效指导当地政府和组织受威胁区群众开展防灾减灾工作。三、责任制度落实•县级人民政府及防汛抗旱指挥部：统一领导和组织山洪灾害防御工作，负责本辖区内山洪灾害普查评估、监测预警系统、群测群防体系建设，组织、协调相关部门各负其责，组织实施山洪灾害防御预案，开展防灾演习，应急处置和抢险救灾等工作，统筹安排辖区山洪灾害防治非工程措施运行管理经费。三、责任制度落实•县级水行政主管部门及防汛抗旱办公室：具体负责全县山洪灾害防治非工程措施的业务指导和日常管理工作，组织辖区内山洪灾害汛前排查、汛中检查、汛后核查，宣传培训，指导镇（乡）、村开展日常监测预警及应急处置，负责组织专业人员对下级上报的防灾预案、危险区及灾害进行核实，负责组织指导辖区山洪灾害防御年度工作总结。负责防汛抗旱指挥部的日常工作。三、责任制度落实•镇（乡）人民政府及防汛抗旱指挥机构：在县级人民政府及防汛抗旱指挥部、水行政主管部门的统一组织领导下，具体承担本辖区内山洪灾害山洪灾害防御工作，督促镇（乡）和村、组开展雨情、水情的日常监测预警、应急处置、抢险救灾、宣传培训、防灾演练等。协助上级主管部门开展汛前排查、汛中检查、汛后核查，做好山洪灾害防御有关资料和预案修订、危险区划定等汇总、上报和年度工作总结。三、责任制度落实•行政村委会、组（自然村）山洪灾害防御工作组：负责本行政村内山洪灾害简易雨量和水位观测、预警并做好记录、上报，组织人员转移、安置和抢险等工作。参与本村地域内危险区的日常巡查，一旦遇到危险情况，提前预警，及时报告，并组织受威胁区群众撤离转移，配合各级政府部门做好自救、互救、安置工作。配合上级有关部门完成辖区山洪灾害防御年度工作总结。三、责任制度落实•各工作组主要职责：信息监测组：负责辖区内雨量、水位、工程险情等监测，收集整理相关信息，及时上传下达。村监测预警员应及时获取监测、预警信息，按规定发布预警信号。调度指挥组：负责水利工程的应急调度，抢险人员和物资的调配。三、责任制度落实人员转移组：根据发布的预警信息，及时组织危险区所有人员，按照预定路线转移至避险安全地点。后勤保障组：提供交通、电力、通讯等保障，确保受灾人员的基本生活和医疗。应急抢险队：在紧急情况下，有序开展抢险救援。内蒙古喀喇沁旗山洪灾害监测员向邱主任和康厅长汇报雨量监测情况四、防灾预案编制四、防灾预案编制山洪灾害防御预案是在现有防治设施条件下，针对可能发生的山洪灾害，事先做好防、撤、抢、救各项工作准备的方案。防灾预案是防御山洪灾害实施指挥决策和调度以及抢险救灾的依据，是基层组织和人民群众防灾、救灾各项工作的行动指南。地方各级人民政府，尤其是基层的县、镇（乡）、村级，应根据各地的特点，按照总体要求，因地制宜地制定各地的防灾预案。四、防灾预案编制•防灾预案分为县（市、区）、镇（乡）和行政村三级编制。•按照部颁标准《山洪灾害防御预案编制导则》要求编制。（可从全国山洪灾害防治网上下载）•县级山洪灾害防御预案由县级防汛指挥机构负责组织编制，由县级人民政府负责批准并及时公布。省级、地市级防汛指挥机构负责县级山洪灾害防御预案编制的技术指导和监督管理工作。四、防灾预案编制四、防灾预案编制•乡（镇）级、村级山洪灾害防御预案由乡（镇）级人民政府负责组织编制，由乡（镇）级人民政府批准并及时公布，报县级防汛指挥机构备案。县级防汛指挥机构负责乡（镇）级、村级山洪灾害防御预案编制的技术指导和监督管理工作。•山洪灾害防御预案应根据区域内山洪灾害灾情、防灾设施、社会经济和防汛指挥机构及责任人等情况的变化，及时修订。四、防灾预案编制（1）预案编制原则山洪灾害防御预案的编制应坚持以人为本的原则，以保障人民群众生命安全为首要目标；坚持安全第一，常备不懈，以防为主，防、避、抢、救相结合；坚持因地制宜，突出重点，具有可操作性；坚持落实行政首长防汛责任制、分级管理责任制、分部门责任制和岗位责任制。四、防灾预案编制（2）预案编制内容各县级行政区自然和经济社会基本情况、山洪灾害类型、历史山洪灾害损失情况、山洪灾害的成因及特点；县级山洪灾害防御部门职责及责任人员；区域内有山洪灾害防治任务乡（镇）的防灾任务、要求和山洪灾害防御措施；监测站网布设，预警对象、等级、程序和方式；转移安置、抢险救灾及灾后重建、日常的宣传及演练等要求。四、防灾预案编制•乡镇山洪灾害防御预案的编制内容主要包括：区域内的自然和经济社会基本情况、历年山洪灾害的类型及损失情况、山洪灾害的成因及特点；乡镇、行政村防御组织机构人员及职责；充分利用已有的监测及通信设施、设备，制定实时监测及通信预警方案，确定预警程序及方式，根据预报及时发布山洪灾害预警信息；确定转移安置的人员、路线、方法等，拟定抢险救灾、灾后重建等各项措施，安排日常的宣传、演练等工作。四、防灾预案编制•村级防御预案主要内容包括：明确、落实村级防御组织机构人员及职责；预警和转移安置的程序及方式；确定具体的转移路线及方式；安排日常的宣传和群测群防工作等。•结合乡镇、行政村经济社会发展的实际情况，当情况发生变化时山洪灾害防御预案要及时修订。•黑龙江6打预案编制法–“打假”—预案应当进行全面细致地反复查验，具备符合当地实际，内容细致全面，程序规范明晰的要求。可操作性不强的、照搬照抄的、有“应付”嫌疑的预案，应当重新编制。–“打实”—山洪灾害防御要通过降雨监测和下查一级提示的办法，使基层高度警惕。预案编制的重点要有在发生大洪水时采取的应对措施，从监测预警到信息传递，从组织程序到分步实施，