政治行政二分法

政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。古德诺认为政治与行政二分包括：1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[WoodrowWilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。而另一位德国政治学家约翰·布隆赤里则作了更清晰的阐述。布隆赤里认为“政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动”；因此“政治是政治活动家的特殊领域，而行政则是技术官员的事情”②。威尔逊执教期间曾多次访问德国，深为赞同斯坦因和布隆赤里的观点。19世纪中叶美国“镀金时代”，威尔逊在反垄断的新民主运动和反政党分肥的1885年《彭德尔顿法》启发下，正式提出“政治—行政二分法”，希望以此理论改革政府，实现政务官与事务官分途而治，提高政府的责任感和效率。威尔逊认为“行政管理是置身于‘政治’特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题”，“行政是行动中的政府，它是政府的执行，政府的操作，是政府最显露的部分”③。但是威尔逊并没有阐明“政治是什么”、“行政是什么”。直到13年后即1990年，美国哥伦比亚大学法学教授弗兰克·古德诺[FrankGoodnow]出版《政治与行政》一书，才第一次明确政治与行政的内涵与外延，即“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。古德诺虽然系统论证了“政治—行政二分”，但是他并不关注行政部门的具体事务，而是关怀政治与行政之协调。古德诺认为“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能实现”④，为了兼顾政治民主和行政效率，必须使政治与行政协调，并提出四条协调途径：政治对行政的适度控制、行政的适度集权、法外调节、政府体制改革。自此，“政治—行政二分”成为行政学的一个常识命题，被世界大部分学者作为其行政学研究的基本假设。但是仍然有不少学者对此表示质疑。二、德怀特·沃尔多的批判德怀特·沃尔多[DwightWaldo]是当代著名行政学史家，对“政治—行政二分”作了系统阐述与批判。而在沃尔多之前，有两位行政学家也作过相关研究。1937年，美国哥伦比亚大学行政学教授卢瑟·古利克提出“我们既不应该、又不可能、也不需要把政治和政策同行政严格地分离开”，因为“行政必然要涉及到政治和政策过程”，而真正的政治是指“统治者用来控制的行动”即政策制定与执行。1947年，美国伊利诺伊理工学院政治学教授赫伯特·西蒙提出“管理就是决策”理论，认为“从决策方面考虑，政治与行政的区分是非常模糊的”，因为“在公共政策的执行过程中的每一步，都包含着公共政策制定的内容”，政治(政策制定)与行政(政策执行)是互相关联而无法严格区分开来的，主张以“事实—价值二分”取代“政治—行政二分”。沃尔多未从技术层面加以讨论，而是从罗伯特·达尔的价值倾向性角度提出：“政治—行政二分”是不恰当、不可取的，因为它既不能解决民主制与官僚制的冲突问题，又不能解决价值问题。沃尔多认为，民主（政治价值）与官僚制（行政组织）并非是完全不能相容的，这二者应该寻求融合。所以，政治与行政不是可以分离的领域，而是相关的领域，应该将政治理性与经济理性、社会理性统一于“公共利益”中，以免公共行政失去道德意味并进而退化为纯粹的“政府行政”。即，公共决策与公共伦理客观要求政治与行政必须协调起来。这为后来新公共行政学派的突破与新公共服务学派的超越提供了引子。三、弗雷德里克森的突破正如文森特·奥斯特罗姆所说“我们对民主制行政理论的追求，将自威尔逊在建立其政治科学基础时所拒绝的著作开始”，美国新公共行政学派领袖乔治·弗雷德里克森[GeorgeFrederickson]便是从反对传统行政学的机械效率观开始的，他吸取约翰·罗尔斯“作为公平的正义”，提出了“社会公平观”。弗雷德里克森认为“社会正义”是除了“经济”和“效率”之外的公共行政学的第三个规范性支柱，行政活动除了保障公民的基本平等自由权实现，还有责任和义务使最少受惠者平等获得公共服务，并在此行政伦理上建立一种以公共利益为核心的民主行政体制，强调行政组织对公民的积极回应。2003年，中国行政学者张庆才提出“政治与行政二分法的弱点和力量都在于它是一种理想状态”⑤，这与弗雷德里克森的观点不谋而合。在“社会公平观”的价值追求下，弗雷德里克森认为：传统的“政治—行政二分”只是一种理论上的虚构，因为它脱离了与社会现实公共问题密切相关的政策制定与政策执行活动。行政学研究政治与行政的关系，必须适应现代社会的需要，因此，弗雷德里克森主张在研究领域与研究方法上做一次飞跃。即，以“促进公共利益、建构民主行政”为目标，以“非价值中立”为研究方法（认为事务官价值中立是不可能的），研究公共政策的制定、执行与评估。自此，“政治—行政二分”的传统行政学范式被打破。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派，不仅将政治与行政的关系研究着眼于解决现实问题的公共政策上，更强调政治与行政的协调一致的价值追求——除经济和效率外的第三规范性支柱——公平的正义。四、登哈特夫妇的超越正如乔治·弗雷德里克森对“政治—行政二分”的传统行政学范式的批判性突破，美国亚利桑那州立大学教授罗伯特·登哈特[RobertDenhardt]与珍妮特·登哈特[JenetDenhardt]夫妇也不认同新公共行政学派的“企业家政府与顾客服务”精神，从而提出一种“以公民为中心，基于公民权、民主、为公共利益服务”的新公共服务理论。登哈特认为，公共利益是政治与行政的目标而非副产品，公民权比企业家精神更重要。因此，政府应该为社区服务而非掌舵，为公民服务而非为顾客服务，重视人而非只是效率，强调民主和责任。这实际上是一种政治利他主义的服务观，是对经济自我利益主导的行政模式的替代：强调公民权和公民参与，追求公平的正义，主张政策制定和政策执行过程的政民“会话”。这种替代其实是对“政治—行政二分”的传统行政学从形式到价值的范式的超越。总而言之，政治与行政的关系是西方行政学研究的核心问题，“政治—行政二分法”是其主流观点。从行政学诞生至今的120多年里，由于时代背景的不同一直存在争论，这体现了行政学发展的时代性和回复性，无损于其伟大和效用，因为任何行政学研究都绕不开“政治—行政二分法”这块历史和现实的胎记。