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城乡建设用地增减挂钩相关政策国土资源部规划司2015年11月13日内容提要一、开展增减挂钩试点的背景二、增减挂钩试点相关政策规定三、规范增减挂钩试点的几点要求一、开展增减挂钩试点的背景土地资源背景：人多地少、供需矛盾突出我国是一个人多地少的国家，人地矛盾十分突出。耕地资源呈现出人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少的特点，人均耕地仅为1.38亩，不到世界平均水平的40%。城乡建设用地规模大、增长快、利用相当粗放，特别是农村建设用地利用效率普遍较低，近年来，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村居民点用地却增加了近170万亩。我国城镇化进程中城、乡建设用地的“双扩张”，进一步加剧了人地矛盾，保护耕地、节约集约用地的任务极为艰巨。随着城镇化和新型工业化的快速发展，农村人口向城镇转移速度也将加速，农民居住用地闲置和城镇建设用地紧张的矛盾将日益突出。土地资源背景：农村建设用地利用粗放、潜力巨大我国农村居民点用地总量约2.1亿亩，人均居民点用地191平米，远超过国家标准上限，且用地布局分散无序，粗放利用现象严重。北京顺义区人均农村居民点用地300平方米，是国家标准的2倍，最多的高丽营镇达401平方米，最少的木林镇，也达到252平方米。资料来源：张占录，农业工程学报，2005/6土地资源背景：土地细碎，不利于规模化、现代化经营国别/年度地块（公顷）户均地块（个）户均（公顷）印度1960/610.465.72.6荷兰19502.303.27.4比利时19501.106.87.5西德19490.7010.07.0罗马尼亚19480.906.65.9希腊19500.505.62.8西班牙19451.607.011.2中国1929/330.385.62.1中国19990.0876.10.53资料来源：谭淑豪等，中国农村观察，2003/6工作背景：地方探索实践从上世纪90年代后期开始，一些地方相继采取用地置换和复垦周转等办法，盘活存量土地，调整用地布局，在保护耕地的同时拓展供地渠道，解决城镇化和新农村建设用地。河南省开展了以“空心村”、砖瓦窑厂和废弃工矿等为主要对象的土地“三项整治”活动。安徽省制定《安徽省建设用地置换暂行办法》，开展建设用地置换。河北省下发《关于大力推进新民居建设示范工程加快社会主义新农村建设的实施意见》，开展新民居示范工程建设。天津市开展“以宅基地换房”为主要特色的大城市周边建设小城镇活动。浙江省嘉兴市将农村宅基地与承包地分开、将农民住房拆迁与农村征地分开，农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的“两分两换”。政策背景：国家要求2000年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发﹝2000﹞11号）提出，“要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地”；“鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设。”2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发﹝2004﹞28号）提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”政策背景：国家要求2010年中央1号文件规定，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理。”2010年12月《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发﹝2010﹞47号）要求，“国土资源部要会同有关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格规范增减挂钩试点并切实做好农村土地整治工作。”2013年中央1号文件明确，“依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。”2015年中央1号文件明确，“完善拓展城乡建设用地增减挂钩试点”政策背景：国土资源部管理措施2006年，国土资源部下发《关于加强城乡建设用地增减挂钩试点管理的通知》。2008年，国土资源部下发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。2011年，国土资源部下发《关于严格规范开展城乡建设用地增减挂钩试点管理的通知》和《关于开展城乡建设用地增减挂钩试点在线监管的通知》。目前，按照中央有关决策要求，部正在对增减挂钩试点管理办法进行修订，重点强化农民权益保护、加强监督管理、完善收益分配、支持扶贫开发等方面。政策背景：规划安排土地利用的主要调控指标指标2005年2010年2020年指标属性建设用地总规模478845061055860预期性城乡建设用地规模357753732039975约束性城镇工矿用地规模109051272015975预期性单位：万亩2005年农村建设用地：24870万亩；2010年农村建设用地：24600万亩；2020年农村建设用地：24000万亩；规划期间农村建设用地将减少870万亩，年均约60万亩，按照规划调整完善方案，下一步新增建设用地将适当减少，增减挂钩规模将逐步加大。“三界四区”现状城镇用地现状边界规模边界规模边界允许建设区增量有条件建设区有条件建设区扩展边界禁止建设区禁止建设区禁止建设区背景三：土地利用总体规划政策背景：全国土地整治规划安排《全国土地整治规划（2011-2015年）》安排全国城乡建设用地增减挂钩规模450万亩，年均90万亩。《全国土地整治规划（2016-2020年）》拟安排全国城乡建设用地增减挂钩规模600万亩，年均120万亩，比“十二五”期间增长三分之一。二、增减挂钩试点相关政策规定内涵定义增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地数量不减少、质量不下降，建设用地总量不扩大、布局科学合理的土地整治措施。本质特征一是建设用地的挂钩。在一定区域范围内城镇建设用地的增加，必须以相当规模的农村建设用地减少为前提条件。以盘活闲置、低效利用的农村集体建设用地的方式，为工业化、城镇化提供必要的建设用地，实现城乡建设用地总规模的有效控制。二是耕地的挂钩。以农村土地综合整治新增加的耕地，对城镇建设占用耕地的有效补充，落实耕地占补平衡，实现城乡统筹中“保护耕地与保障建设”的双赢。从本质上讲，增减挂钩是建设用地的整理，是土地利用结构布局的调整和优化，也是城乡土地资源的优化配置。具体来说，就是依据土地利用总体规划和城市、村镇等规划，按照优化用地结构和布局的要求，引导农村居民点适当集中建设，同时开展对旧村庄的复垦还耕，在保证农村必要建设用地的前提下，将节约的土地用于城镇建设，实现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相平衡，耕地占用与复垦相平衡，城乡建设用地空间布局优化。目的意义城乡建设用地增减挂钩是一项一举多得的重大土地政策措施，是解决当前保障发展与保护耕地矛盾的有效途径，也是推进新农村建设，统筹城乡发展的重要手段。目的意义一是促进耕地保护。通过增减挂钩，开展农村土地综合整治，加强耕地复垦和农业基础设施建设，显著改善农业生产条件，提高耕地综合生产能力。二是促进节约集约用地。根据农业人口转移变化和农村建设用地利用状况，对闲置、低效、散乱的农村建设用地进行整理复垦和布局调整，提高土地利用效率，优化城乡用地布局，促进新型城镇化发展。目的意义三是推动美丽乡村建设。按照以城带乡、以工补农的要求，将增减挂钩获得的收益返还农村，支持农民住房、农村基础设施、公共服务设施等建设，有效改善农村人居环境。四是加快贫困地区脱贫致富。通过增减挂钩，将腾退节约的土地用于引进扶贫开发项目建设，推动贫困地区产业发展；允许灾后重建、扶贫开发在市域或省域范围开展增减挂钩，充分显化土地级差收益，增加返还农村收益，为灾后重建和扶贫开发提供资金保障；推进当地工业化和城镇化，为农民就近转移就业提供机会，增加农民的生产性收入。遵循原则（一）统筹城乡，维护权益。要按照以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的要求，优化配置城乡土地资源，将增减挂钩收益全部返还农村，改善农民生产生活条件，推动新农村建设和城乡统筹发展。必须充分尊重农民意愿，维护农民主体地位，做到农民自愿、农民参与、农民受益、农民满意。（二）规划管控，规范运作。要依据土地利用总体规划、新型城镇化规划和土地整治规划等，按照城镇建设用地增加与吸纳农村转移人口相协调的要求，加强土地利用的管控引导，优化城乡用地结构布局，促进土地城镇化和人口城镇化相协调。遵循原则（三）保护耕地，节约用地。要坚持最严格的耕地保护制度，以增减挂钩为手段，推进农村土地综合整治，大力建设高标准基本农田，守住耕地保护红线；要坚持最严格的节约用地制度，严控新增建设用地，盘活存量建设用地，提高土地利用效率。（四）因地制宜，量力而行。要与当地经济社会发展水平相适应，与新型工业化、城镇化和农业现代化相协调，充分考虑农民实际承受能力，从实际出发、循序渐进开展，防止不顾条件盲目推进。基本条件（一）农村人口向城镇转移较快，农村建设用地整治潜力较大，需要调整优化城乡用地结构布局；（二）当地政府重视，群众开展增减挂钩的积极性高、愿望强；（三）土地管理严格规范，土地利用总体规划、城乡规划等基础较好，土地权属清晰；（四）开展增减挂钩取得的收益能够平衡拆旧建新和拆迁补偿资金需求，不增加农民负担。工作环节和主要任务1.开展农村建设用地整治专项调查，分析农村建设用地整理潜力，了解当地经济社会发展状况，开展城乡建设用地增减挂钩可行性分析；2.依据土地利用总体规划及相关规划，编制农村土地整治规划或城乡建设用地增减挂钩专项规划；3.依据土地整治规划或挂钩专项规划，编制挂钩项目区实施方案，提出增减挂钩指标申请；工作环节和主要任务4.依据批准的挂钩指标，落实挂钩项目区，完善挂钩项目区实施方案；5.按照以城带乡、以工补农的要求，促进农业规模经营，发展农村集体经济，妥善安置项目区农民；6.依据挂钩项目区实施方案，开展项目区拆旧建新工作，推进农村村落整治，加强对农村基础设施和公共服务配套设施建设，建设现代新农村；开展耕地和基本农田建设，提高耕地质量，改善农业生产条件。职责分工国土资源部负责增减挂钩总量控制，加强政策指导，通过在线备案强化监督检查；省级国土资源主管部门负责专项规划编制、项目区实施方案审核和实施监管，做好在线报备信息审核等；市、县级国土资源主管部门负责项目区实施方案的编制、报批，加强项目区实施监管和在线报备等。增减挂钩试点应当在政府统一领导下，加强部门协作，共同推进。计划管理国家通过下达增减挂钩计划指标，专项用于控制增减挂钩建新规模，同时作为拆旧复垦土地面积的要求。农民新村建设、农村土地整治等涉及建设用地调整使用的，纳入增减挂钩统一管理。挂钩计划指标纳入土地利用年度计划。省（区、市）国土资源主管部门在编制土地利用年度计划时，可根据当地实际提出增减挂钩计划指标申请，纳入土地利用年度计划建议，报国土资源部。国土资源部依据全国土地利用总体规划和土地整治规划安排、新型城镇化发展要求、农业人口转移情况等进行统筹平衡，提出全国增减挂钩计划指标总量建议，纳入全国土地利用年度计划建议，按程序报批。国土资源部依据国家确定的全国增减挂钩计划指标总量，根据各地增减挂钩工作开展情况等，分解下达各省（区、市）增减挂钩计划指标。项目区管理增减挂钩计划指标应当落实到项目区，并在建新使用后在规定的时限内，用拆旧复垦土地面积进行抵偿。从项目区批准实施至完成拆旧复垦的期限一般不超过三年，因特殊原因经省级国土资源主管部门批准，可以延期，但最长不超过两年。增减挂钩项目区应当按照拆旧与建新相对应的要求，在县级行政区内设置。项目区内