政策网络的治理模式

第三章政策網絡的治理模式115第三章政策網絡的治理模式第二次世界大戰之後，福利國家建立，人民原本對政府的政策制定抱著高度的期望，但是一九七○年代末期與一九八○年代，隨著石油危機與政府續效的不彰，人民對政府期望大為降低，取代的是對政府介入公共事務的懷疑，小而美與企業型政府的新公共管理運動方興未艾。今天這種改革的熱潮依然持續，所不同的是，不信任政府的情緒已經不再1，1參見G.L.Wamsley(1985).PolicySubsystemsasaUnitofAnalysisinImplementationStudies:AStruggleforTheoreticalSynthesis.InK.I.HanfandTh.A.J.Tooneneds.PolicyImplementationinFederalandUnitarySystems.Nijhoff,Dordrecht:71-96.由於全球化的變遷深受世人重視，聯合國在一九九五年成立「全球治理委員會」，積極討論後冷戰全球事務的治理，並且擴大治理的觀念與範疇，不僅涉及政府間關係，還包括非政府組織、公民運動、跨國籍公司、全球資本市場，以兼顧國家的主導與市場的競爭。政策網絡理論之研究116新的政策問題，例如環境污染、組織犯罪的成長、以及因應全球化，為了維護國際經濟發展空間的競爭性內結構需要，以及福利國如何修正等問題，都需要政府的介入。然而，政府已不能再認為其擁有二次戰後福利國的單元中心治理權威，一九六○年代與一九七○年代的經驗顯示政府的領航潛能有限，公共部門管理者發現他們不能單獨依賴傳統的官僚組織完成肩負的責任，他們必須動員社會的力量，維持最後的控制權，但與其他的參與者分享公共權威的執行，結果，政府型態的全距因而擴張了很多。晚近，許多從不懷疑立法、行政、與官僚組織的後現代政治學者提出「政策網絡」(policynetworks)的創新概念來取代多元主義的以反應這種政府與社會的關係。22自從第二次世界大戰之後，多元主義在西方國家是一個與極權第三章政策網絡的治理模式117政策網絡的理論近二十年來，在公共行政的研究上受到普遍的歡迎，如上一章所述，它指的是在政策制定過程上，(totalitarianism)相對的名詞，它蘊含一個規範性信念，就是認為權力與政治權威應該廣泛分配於團體。多元主義認為不能僅以正式憲政結構的各部會職權或僅以三權分立來解釋國家的治理，利益團體是國家與公民的中介，但是多元主義所描述的政策過程，直接將焦點從國家的結構轉向更流動性、不可預測的政治團體。統合主義卻認為，無論如何，所謂的政府政策應留給國家界定合法利益、形成政治組織、以及融和社會參與者於政策訂定過程的空間與能力。利益與國家的關係有兩種基本型態，一為競爭，一為合作。多元論與統合主義從不懷疑國家與社會關係的角色，只不過前者強調利益團體自由競爭以取得接近決策程序的途徑，後者主張利益團體與國家的合作。統合主義假定資本主義的社會依循一定的發展軌道，國家為了處理階級衝突的功能要件而發展統合模式，將利益團體整合到政府決策制定過程，讓組織化的利益團體分享國家的主權，在合作的安排下彼此實現共享的目標。利益團體並沒有支配性，國家必須強烈的保有自主權，但不藉由強制性手段強硬的推動優先順序的政策，藉由統合的安排，國家可以決定誰及接近權力，以及如何參與政策的發展，而執行公共政策。但是統合主義的概念非常模糊，後來鐵三角、次級政府觀念(notionofsubgovernment)以及Jordan與Richardson(1987)的政策社群(policycommunities)研究，企圖將團體競爭的理念融入穩定與部門化的政策制訂形態中，漸漸發展出政策網絡概念。政策網絡理論之研究118政府與私人組織之間的穩定關係。政策網絡理論的發展也是公共行政的一面實際鏡子，奠基於韋伯(MaxWeber)理型的單元權威中心的歐洲行政國，現在轉變為依賴政策網絡領航(steeringthroughnetworks)的治理型態。一九七○年代末以來，政策網絡取代多元主義(pluralism)、統合主義(corporatism)以及其他的傳統模式，成為英、美與歐洲政策分析的共同途徑。隨著政府與政策制定活動雙雙的成長，參與者的廣泛度與複雜度皆增加；社會更大的分殊性、政策規劃導向特定的標的、以及政策過程參與者的增加，意味著政策網絡的途徑比多元論、統合主義、由上而下的政策執行、由上而下的政策執行更適合現代政策制定，結果各種政策網絡理論蓬勃發展，不僅是個隱喻而已。第三章政策網絡的治理模式119政策網路被解釋為「相對穩定與前進的關係網，動員與匯集廣泛分布的資源，使得集合的行動得以協調邁向共同政策」。政策網路包括一個政策領域所有參與政策規畫與執行的行動者，他們的主要特性是公共與私人之間的非正式關係，但是具有相互依賴的利益，努力尋求在集中的、但並非是層級節制的層次上，集合行動解決問題。政策網絡最大的爭議性在於它將國家機關的政策制定焦點，轉移到次級系統與部門，而忽略總體政治的過程。從參與者相互依賴的觀點看，政策網絡的研究似乎不自覺的強化多元理論的國家印象(AtkinsonandColeman,1996:201-203)。正如Laumann與Knoke(1987)所描述國家為政府與非政府的組織的複雜系統，強調競爭權力與影響政政策網絡理論之研究120策參與者的合法性，評論者認為如果國家為組織的複雜系統，則國家權威嚴重分割化，各個機構與官僚開放競爭，各種利益團體競爭決策制定者關懷的眼神，斷續漸進的決策支配政策的型態，甚至於自我組織的網絡穿越制度的邊界，擴展到政府的公務人員。如此一來，國家與社會的界限模糊而消失，國家僅被當做是分離的實體，而不是與團體分享權威的實體。他們批評政策網絡的分析僅限於部門與次級的層次，而無法比較國家對國家的層次。因此，網絡分析的途經是否僅限於利益中介的解釋，它是否可界定為治理模式；它又如何解釋總體政治的問題，能夠解決這這些疑問，才能取代多元主義重新整合國家與社會的關係，關於這些問題，分別從治理概念的變遷，以及政策網絡治理的理論架構說明。第三章政策網絡的治理模式121第一節治理含義的變遷一、治理(governance)的概念「治理」指的是政府定義的改變，換言之，指的是一種新的統治(governing)過程。現在，治理一詞常被運用於公共與私人領域，表示全球與地方的政策網絡的安排，並且指稱正式的結構與非正式的規範與實際(Williamson,1996)。治理的名詞具有強烈的直覺訴求，因而治理概念的運用者很少認為必須要有精確的定義，結果，當治理被界定為政策或組織目標達成的要素時，它到底指的是組織結構、行政過程、管理的措施、誘因與規則系統、行政理論，或者上述要素的綜合，實在很模糊。在公領域的文獻上，治理的定義反映制度與網絡的概念，例如，世界銀行(WorldBank)憲法所規範的政策網絡理論之研究122治理與經濟發展的連結(VonBenda-Beckman,1994)，組織結構的關係及其與政府機構的科層關係(HultandWalcott,1989)，甚至於更多的用法指的是多元機構夥伴關係，自我組織的網絡(self-governingnetworks)，公共與私人參與者之間的模糊責任(Stoker,1998)；開發中國家權力從國家移轉到公民社會，以及鼓勵公領域的改革(HewittdeAlcantara,1998)；公共衝突解決的公民積極參與(Dukes,1993)；以及強調地方領導與政治動員的公共健康醫療政策成功的執行應該包括公共與私人領域的參與(SalmonandWhiteis,1992)。儘管定義模糊，LynnJr.,Heinrich與Hill(2000：235)認為治理指的是完全或部分自主性的個人或團體為了利益而集合行動，達成指揮、控制、與協調。Wamsley(1990：25)第三章政策網絡的治理模式123認為治理指的運用權威以改進系統的領航以及方向。Vickers(1983)指的是統治關係，亦即互動型態，以及權威當局維持或調整統治關係以求最大化價值的角色。因此，我們常提及全球市場、地方公立學校、歐盟、以及聯邦社會計畫、國際人道援助、公共服務提供者網絡的治理。Rhodes使用「新治理」一詞，以別於傳統的「政府」用詞，根據Finer(1970：3-4)對政府的定義為：(1)統治(governing)或治理(governance)的活動或過程；(2)法規命令的環境(3)在統治者統治之下的人民；(4)社會被統治的方式、方法、或制度。政策網絡理論之研究124Rhodes認為現在治理的用法並不是政府的同義詞，治理表示政府定義改變的意思，指的是新的統治過程；或改變的法規命令環境；或新的社會被統治的方式(Rhodes1997：3-4)。到目前為止，至少有下列六種治理的運用符合上述新的過程、環境或方法。(1)最小規模的(theminimalstate)的國家；(2)統合的政府(corporategovernance)；(3)實施新公共管理(thenewmanagement)的政府：(4)善治的方式（goodgovernance）；(5)社會操控制的系統(asocio-cyberneticsystem)(6)自我組織的網絡(self-organizingnetworks)。二、治理含義的變遷：新型式的治理是不需要有政第三章政策網絡的治理模式125府形式的治理政策網絡的分析不僅限於解釋多元政治的利益中介，學者認為政策網絡係為新治理的一個模式，Rhodes在1997年”UnderstandingGovernance:PolicyNetworks,Governance,ReflexivityandAccountability”一書中將政網絡界定為治理模式，他說「治理指的是自我組織的府際網絡」。Rhodes認為治理並不等同政府，治理的含義如下：1、治理為最小規模的國家：這種治理的運用乃重新界定公共介入的範圍與方式，並且運用市場與準市場傳遞公共服務。國家的規模應籍由民營化與縮減文官而縮小，但仍應隨著國家生產總值的比例維持公共支出；地方政的公務員的縮減可稍微緩和；並藉由管制政策網絡理論之研究126以取代國營來解決公共問題;2、治理為統合性質的治理：這種治理的運用乃指指揮與控制組織的系統（CadburyReport,1992:：15）。政府的角色並非要像公司一般集中精神於企業經營，而是重在執行企業公司（businesscorporations）賴以指揮與控制的方法；而這樣的觀點已經被CharteredInstituteofPublicFinanceandAccountancy（CIPFA,1994：6）引進到公部門，希望藉此能更有效率地提升公部門的治理：發展這樣的強迫性競爭治理，創造各個企業單位的內部市場，並引薦更具商業風格的管理，以產生不同的文化與氣候，使有別於傳統的公共服務思潮，及厭惡服第三章政策網絡的治理模式127務與開放的價值。事實上，現在公共服務遭受重大的變遷，更加需要特殊的處理與照顧，以確保健全的統合政府的設立與運行。CIPEA提出公共與私人部門平等適用的三個原則：開放或資訊的公開；整合或直接完全的處理；以及藉由釐清責任分配與清楚的角色界定，使個人對其行為負責。統合治理的用詞雖然狹隘，但在新公共管理與善冶的討論責任時，獲得回響，而且，也提醒吾人，私人管理的實際對公共部門有重要的影響；3、治理為新公共管理(newpublicmanagement)：新公共管理含有兩個意涵，也就是包括管理主義與新制度經濟，管理主義是將私部門的管理方法引介到公部門，強政策網絡理論之研究128調專業管理、績效的標準與測量，結果取向管理，成本價值，以及顧客導向；新制度經濟是將市場競爭的誘因引介到公共服務的提供，強調官僚組織的解構；藉由外包與準市場提高競爭；以及顧客的選擇。一九九八年之前管理主義是英國的主流，但一九九八年之後新制度經濟變成支配的主流。新公共管理與治理概念的關聯性的建立，在於領航（steering）是公