欧洲非政府组织与欧盟少数民族问题治理

欧洲非政府组织与欧盟少数民族问题治理赵纪周［摘要］随着后冷战时期欧盟的东扩，欧盟少数民族问题治理日益成为一个重要议题。在此背景下，欧洲的非政府组织在少数民族问题治理中开始发挥重要的作用。本文通过相关案例分析，认为欧洲非政府组织完善了对欧洲“少数民族”概念的全面理解，在支持与保护少数民族权利、倡导或监督有关政策的落实以及促进多元社会的融合等方面发挥了积极和务实的作用。因此，欧洲非政府组织已经成为欧盟少数民族问题治理中的重要角色，从而在一定程度上成为推动欧洲一体化顺利发展的重要力量之一。［关键词］欧洲一体化;欧盟;少数民族;非政府组织;民族问题中图分类号:C958．1文献标识码:A文章编号:1004—3926(2011)04—0012—06作者简介:赵纪周(1975－)，男，山东日照人，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生;研究方向:全球治理、欧洲一体化政策与欧盟少数民族问题。上海200030后冷战时期，随着欧盟的东扩，欧洲少数民族问题日益成为欧盟及其成员国都无法回避的重要议题之一。在欧盟内部的少数民族问题治理方面，除欧盟层面和成员国层面的政府与政府间组织发挥作用之外，欧洲的非政府组织也积极参与并发挥了重要的影响。本文首先简要介绍目前欧盟内部有关少数民族保护政策的某些缺陷以及部分欧盟成员国在少数民族问题治理中存在的一些问题;然后在此基础上，分析欧洲非政府组织在少数民族问题治理方面的理念和行动，考察它们在支持和维护少数民族权利、倡导或监督有关政策的实施以及促进多元社会的融合等方面所发挥的作用;最后，对欧洲非政府组织参与少数民族问题治理的意义作出简要的评价。一、欧洲一体化的发展与欧洲少数民族问题在两极对抗的冷战背景下，二战后的欧洲一体化既有欧洲民族国家“抱团取暖”以求自保并对抗前苏联的目的，也试图淡化或消除民族国家的积怨，通过国家主权的某种让渡来形成并强化一种超国家的力量，以避免历史悲剧的重演。在冷战时期的大部分时间内，欧洲的少数民族问题基本被视为各成员国主权内的事务而一度处于一体化政策的“边缘”。冷战终结后，在两极对抗掩盖下的少数民族问题逐步显现。随着后冷战时期欧盟的连续东扩，在欧盟的人员自由流动政策的保护下，原本属于中东欧国家的少数民族人口不断向经济发达的西欧成员国迁移，从而成为所有欧盟成员国内的少数民族群体并引起了一系列的社会矛盾与冲突，2010年法国强行遣返罗姆人事件即是例证之一。此外，“9·11”事件后，西班牙和英国等欧盟成员国也遭遇了恐怖袭击;如何在有效打击恐怖主义等活动的同时，又能保护少数民族的政治与经济、文化与宗教信仰等权利并将其成功融入社会，实际上考验了欧洲宣称的平等、自由、博爱以及文化多元等所谓的“普世价值观”。因此，少数民族问题治理成为欧盟及其成员国无法回避的重要议题之一。1993年，欧盟明确将少数民族保护问题作为中东欧国家入盟的“哥本哈根标准”之一，其中罗马尼亚和保加利亚的罗姆人成为被关注的重要对象。①1995年欧洲委员会通过并于1998年开始生效的《欧洲少数民族保护框架公约》被认为是世界上第一个关于保护少数民族人权的公约，迄今已经得到绝大部分欧盟成员国的批准。它不但明确使用了“少数民族”(nationalminority)的概念并将其进行了分类，还关注了它们在政治、经济与社会等方面的地位问题。［1］(P.1)但问题在于，首先就“哥本哈根标准”而言，欧盟在罗姆人保护问题上对新成员入盟设定的相关标准远远高于法国与意大利等老成员国，因此导致了“双重标准”的存在，从而削弱了欧盟在少数民族保护方面的威信。［2］其次，《欧洲少数民族保护框架公约》的主要内容是一些原则性的条款而没有针对性的规定，有关少数民族人权保护的具体细则需要各成员国在该公约的基础上制定和执行，加之诸如法国、比利时等欧盟成员国既没有签署更谈不上批准该公约。因此，目前欧洲有关保护少数民族的政策对成员国的实际政策和行动更多地在于其指导性的影响，缺乏强制性的法律约束。第三，欧盟现行的制度设计和政策还不完善，其法律框架相对宽泛，是近年来一些欧盟老成员国如法国和意大利在处理国内罗姆人问题上引发批评与争议的一个重要原因。显然，由于上述欧盟有关法律与政策存在某种局限性，比如在少数民族问题治理上的“双重标准”和缺乏强制力，因此在一定程度上造成了各成员国在欧盟的制度框架内“自行其是”的局面。就罗姆人问题而言，实际上反映了欧盟对少数民族的保护政策与成员国“民族政策”之间的脱节或“两张皮”现象，这不但导致了欧盟与成员国之间的权力博弈，也在一定程度上影响了欧盟新老成员之间的国际关系。例如，法国认为罗马尼亚不应该推卸其帮助本国罗姆人融入社会的责任，而后者却指责法国“虚伪”，英国则担心罗姆人在遭驱逐后会涌入自己的国家。二、欧盟成员国在欧洲少数民族问题治理中的明显不足《欧洲少数民族保护框架公约》顾问委员会主席艾德教授曾指出，“欧洲很久以来就有一个错误的观念，即一个国家所有的人都应该加入到一个统一的文化中来，这就是对一个国家主流文化的认同。这种完全不顾国内其他少数民族文化权益的观点是基于当时流行的一种看法:有些民族是先进的民族，有些民族是落后的民族，因此需要把落后的民族整合成为先进的民族。”［3］在今天的欧盟内部，从政治正确的视角看，显然任何一个成员国都不可能公开宣称民族之间有先进落后之分。但实际上，在欧洲的历史乃至当今的现实中，对异质文化的焦虑或恐惧乃至对外来族群的仇外排外活动可谓几度沉浮却从未消亡。比如在对待欧洲穆斯林移民问题上，2004年的一项调查显示大部分欧洲国家都存在强烈的反穆斯林情绪，其中瑞典、荷兰和丹麦最为严重。［4］因此，欧盟内少数民族移民在东道国的社会融合往往十分困难;而一些成员国针对少数民族的社会整合政策还存在不足，其效果甚至适得其反，从而进一步激化了国内本已存在的社会矛盾。以英国与法国为例，可以揭示欧盟成员国在处理少数民族问题上的不足。英、法两国均未签署《欧洲少数民族保护框架公约》，但英国承认本国存在少数民族群体并予以划分，而法国则根本不承认国内少数民族的存在。在英国，“少数民族”是指已经在英国定居或在英国出生的移民。［5］(P.xiv)因此，来自加勒比与南亚地区的移民属于少数民族，但长期居住的少数群体居民如苏格兰人和威尔士人则不属于少数民族。然而，对于少数民族移民的社会融合问题，英国采取了消极的社区(community)模式，即不强行同化也不充分关注。2005年英国穆斯林青年制造的恐怖主义活动，反映了穆斯林移民由于长期被忽视或歧视而生的怨恨。可见，英国的这种“少数民族政策”实际上存在着问题。与英国不同，法国迄今依然坚持国家与民族的绝对一致性，坚持单一民族的国策，即认为法兰西民族是法国唯一的民族。对于那些由于各种原因而居留在法国的外来者，法国将其统称为“旅居者”，不论这些旅居者事实上是否属于或构成了某一少数民族群体。可见，法国既不承认国内少数民族的存在甚至也不认可“少数民族”的说法，这无疑忽视了国内实际存在的民族的多样性特征。［6］(P.212)对于加入法国国籍的新移民，且不论其他少数民族移民的社会融合问题，法国坚持采取强制性的同化(assimilation)模式，即完全接受法兰西的文化价值观与生活方式———2004年法国通过禁止成为法国公民的穆斯林女性在公共场所佩戴头巾的“头巾法”，就是其中一例。然而，法国单纯通过法律手段来捍卫法兰西民族的世俗化、政教31欧洲民族问题研究分离原则等价值观，却不采取具体的政策措施帮助穆斯林融入社会，实际上是在回避少数民族存在的现实和促进社会融合的责任，其效果并不十分理想。从整个欧盟层面而言，欧盟一方面强调保护欧盟内部少数民族作为群体乃至个体的权利，但另一方面则坚持各成员国有权根据自身的法律来实施移民政策和对待外来的居留者。这自然会导致欧盟对成员国的具体“民族政策”和行动缺乏必要的约束力;而欧盟成员国在坚持本国主权并依据本国法律采取行动的过程中，实际上拥有很大的自由裁量权。2010年法国驱逐罗姆人的事件表明，欧盟及其成员国在少数民族问题治理上显然还面临着巨大的挑战。因此，在此背景下，欧洲的非政府组织在其中所扮演的角色及其发挥的作用值得关注。三、欧洲非政府组织在欧盟内部少数民族问题治理中的作用长期以来，关注和促进少数民族权利保护是欧洲许多非政府组织采取行动的一个传统领域。他们在少数民族保护行动中既采取了一些针对某些问题的直接行动，也形成了一个行动的规范框架:既实实在在地传播了保护少数民族权利的价值理念，也倡导和影响了政府与公众的舆论。2008年，“非政府组织关于少数民族保护框架会议的宣言”(NGOdeclarationontheFrameworkCon-ventionfortheProtectionofNationalMinorities)总结了欧洲非政府组织在少数民族保护方面的经验、成就和未来挑战。［7］下面，我们将比较深入地考察欧洲非政府组织在欧盟及其成员国少数民族问题治理中的理念、行动与作用。(一)强调少数民族问题的重要性，建立相关治理网络欧盟少数民族问题的本质，乃是其各项权利是否得以承认以及他们能否成功融入现实社会的问题，简而言之，即如何定位少数民族的社会地位问题。在这方面，欧洲非政府组织做了大量有意义的工作。例如，总部位于伦敦的“少数人权利团体国际”(MinorityRightsGroupInternational，简称MRGI)是一个主要关注弱势群体如少数人群体和土著民的居住、语言、教育与就业等全面参与公共生活权利的欧洲非政府组织。在该组织看来，“少数人群体是指那些处于弱势地位的种族、民族、宗教或文化团体，其人口在整个人口中的比重很小，但希望维护与发展自身的身份或特性。”［8］显然，这一定义并非仅以人口数量与自身特性作为判定少数民族的标准，而是强调了他们所处的弱势地位及其改善他们地位的重要性。罗姆人是欧洲苦难最深、最长久的少数民族之一，其人口的确切数字一直是个悬疑。从14世纪到20世纪，欧洲各国政府对罗姆人的屠杀、强迫同化或驱逐似乎始终是这个少数民族难以逃脱的悲惨命运。1979年，罗姆人被联合国正式承认为一个民族，但由于同其居住国其他民族生活方式的差异而遭受日益加深的歧视，他们大部分人至今仍生活在社会边缘，造成了诸多社会隐患甚至同其他民族之间时有冲突。但如前文所述，目前欧洲有关少数民族保护的政策文件以及法、英等欧盟成员国的少数民族问题治理模式都存在缺陷。实际上，欧盟各成员国都不同程度地有意或无意地回避了一个客观现实，即欧盟内部的少数民族通常处于弱势地位而难以成功融入社会。因此，欧洲的非政府组织希望通过他们的努力来建立欧盟内部跨国的少数民族问题治理网络，其中有关保护罗姆人权利的欧洲非政府组织跨国网络最具有代表性。针对欧盟成员国对保护罗姆人权利方面存在的不足，致力于罗姆人权利保护的相关的欧洲非政府组织通过社会的力量，促进成员国和欧盟层面的政府和政府间组织采取积极的措施，推动保障罗姆人的权利，并且形成了一个在多个层面发挥作用的治理网络。在相当部分的欧盟成员国中建立了作为“国际罗姆人联合会”(theInternationalRomaniUnion，简称IRU)成员的促进罗姆人权利保护的非政府组织，它们的行动目标包括:(1)代表并维护世界上所有罗姆人的利益;(2)发展罗姆人的语言文化和传统习俗;(3)通过合作，解决罗姆人在其各居住国的经济、社会、文化、教育以及人道主义问题;(4)监督各国实现上述目标的行动;(5)加强对人权和基本自由的尊重。在欧盟层面则建立了“欧洲罗姆人政策联盟”(EuropeanRo-maPolicyCoalition，简称ERPC)、“欧洲罗姆信息41《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2011年第4期中心”(EuropeanRomaInformationOffice，简称ERIO)等非政府组织，他们主要关注人权、反歧视、反种族主义、社会融入以及罗姆人与旅居者权利等问题。［9］在他们的共同努力下，罗姆人的政治权利逐渐被承认。2004年6月，匈牙利罗姆裔的青民盟成员莉维亚·亚罗卡当选为欧洲议