工伤认定行政法规范解释的司法审查

工伤认定行政法规范解释的司法审查章志远2012-10-2517:01:07来源：《清华法学》(京)2011年5期【作者简介】章志远，苏州大学法学院教授【内容提要】对最高人民法院公布的34个典型工伤认定行政案例的实证分析表明，社会转型时期劳动用工形式的流变、国家社会保险政策的变迁以及大量不确定法律概念的存在使得行政机关的解释充斥于工伤保险行政法律规范的适用过程之中。面对专业行政机关就工伤主体、认定条件、申请时效及法律适用等事项所作出的解释，人民法院通过恪守立法意图、合乎生活情理和适应社会需要三重原则的阐释运用，妥善处理了法律解释问题上司法独立审查、尊重行政判断及有效保障私权的三重关系，实现了法律效果、政治效果和社会效果的统一，预示着开放合作型行政审判模式的逐渐生成。【关键词】工伤认定/行政法规范解释/司法审查一、研究缘起与样本说明法律的生命在于实施。面对复杂多样的社会现实生活，法律实施又绝非简单机械的操作“自动售货机”的活动。作为一种以语言为载体的行为规范，法律文字的精确含义往往令人生疑。正如拉伦茨所言：“法律经常利用的日常用语与数理逻辑及科学性语言不同，它并不是外延明确的概念，毋宁是多少具有弹性的表达方式，后者的可能意义在一定的波段宽度之间摇摆不定，端视该当的情况、指涉的事物、言说的脉络，在句中的位置以及用语的强调，而可能有不同的意涵。即使是较为明确的概念，仍然经常包含一些本身欠缺明确界限的要素。”①从这个意义上来说，法律无疑是“一种阐释性的概念”，②法律适用的过程自然就是一个适用者解释法律并将正义运送到个案具体情境的过程。无论是行政机关还是法院，其执法和司法都属于法律适用活动，都需要对法律进行说明和解释。在西方的法律传统中，法官被视为法律问题专家，在法律解释上拥有不可置疑的最终决定权。无论在英美法系的司法审查还是大陆法系的行政审判活动中，法院对行政机关的解释大多保持独立的审查权。行政机关与法院在法律解释问题上的这种关系，恰如英国学者维尔所指出的那样：“警察、检察官和文职官员在他们工作的每个阶段也都在进行解释。他们每个人都在解释法律，然后按照他的理解适用法律，尽管这两步并不总是被有意识地相互区分。然而，在这些解释和法官解释之间的差别在于，司法解释具有权威性品质，而其他官员的解释，尽管通常被接受为有效解释，原则上要服从司法审查。在合宪政府体制中不能忽视这种区别的重要性，因为如果我们还不准备让行政者最后决定法律之含义的话，那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。如果我们忽略了这一事实，我们就确实生活在一个最后由官僚说话算数的社会，而不论这些官僚有多仁慈。”③当然，对司法解释权威地位的认同并非简单地否认行政解释存在的必要性与合理性。事实上，专业化的优势使行政机关更能担当现代规制国家中法律解释的重任。与之相适应的是，各国法院在保留法律解释主导权的同时也对行政解释给予了必要的尊重。在我国，如何确定法院和行政机关在法律解释中的地位一直都是行政诉讼中令人困惑的难题。根据《行政诉讼法》第54条的规定，法院可以行政机关“适用法律、法规错误”为由，判决撤销被诉具体行政行为。从字面上看，这一规定赋予了法院在行政诉讼过程中对具体行政行为所涉法律问题的审查权。学理上一般认为，法院的这项审查权体现在以下几个方面：一是审查具体行政行为是否存在应适用此法而适用了彼法；二是审查具体行政行为是否适用了无效的法律、法规；三是审查具体行政行为是否援引了错误的条文；四是审查具体行政行为是否违反了法律冲突适用规则；五是审查行政机关在适用法律时是否存在仅考虑一般情况而忽视特殊情况的情形；等等。④不过，受我国现行法律解释体制的束缚，高级别行政机关针对行政法规范所作出的解释相对于受案法院而言往往具备事实上的拘束作用。尽管《最高人民法院〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉》(以下简称《纪要》)将这些具体应用解释定位为“非正式的法律渊源”、“对法院不具有法律规范意义上的约束力”，且规定人民法院可以“在裁判理由中对具体应用解释是否合法、有效、合理或适当进行评述”，但事实上法官在审理具体行政案件时大多只是简单地援引法律条文而回避具体理由的阐述，导致司法审查功能的严重萎缩。有的学者甚至据此断言：“某种程度上，中国行政诉讼的困境实质最终归结为法院在法律问题上权力的有限性。”⑤笔者认为，真正意义上的法律解释应当蕴涵于法律适用活动的过程之中，“解释是任何规则适用的一个不可缺少的步骤。”⑥也就是说，法律解释必须依附于具体个案的处理之中。无论什么级别的行政机关和法院，只要是寻求具体行政个案的解决，就都有必要对所适用的法律规范进行说明和阐释。鉴于行政诉讼法律适用具有明显的“二次适用”特点，法院在对被诉行政行为进行审查时，必然要对行政机关的法律适用及解释进行审查。无论行政机关的这种解释是以抽象文件形式出现还是蕴涵于行政机关的个案决定文书中或体现在行政机关的应诉答辩意见中，也无论行政机关针对行政法规范的解释是在行政决定做出之前还是被诉之前或应诉之中，都应当一视同仁地成为人民法院司法审查的对象。我国以往的立法规定和学术研究大多聚焦于抽象文件形式的行政法规范解释(有无约束力、是否需要引用)，而对行政机关适用法律处理个案时所作的具体阐释则疏于关注(一般认为没有约束力可以直接进行独立审查)。其实，就单个案件而言，抽象形式的行政法规范解释并不一定都会出现，而具体的行政解释则断然不可或缺。近年来，不断有学者从比较法角度对行政法规范解释的司法审查进行理论学说的整理，为我国未来相关制度的建构提供了很好的借鉴。⑦不过，立足本土法律实践、总结提炼中国式司法审查经验的研究还相当匮乏。其实，如果研究者将目光投向我国的司法实务，就不难看出“处江湖之远”的基层法院行政法官既没有拘泥于现行法律解释体制的规定，也没有完全受制于行政法理论学说的束缚，而是在有限的制度空间内通过个案累积不断地丰富着“适用法律法规错误”的审查标准，艰难且执著地推动着人民法院在法律适用和解释中权威地位的形成。为此，本文将以工伤认定为观察对象，通过对《最高人民法院公报》和《人民法院案例选》所刊载的典型工伤认定行政案件的阅读整理，勾勒出人民法院和行政机关在法律解释问题上既合作尊重又秉持独立判断的真实图景，进而提炼行政法规范解释司法审查的本土司法经验。众所周知，工伤保险是世界上历史最悠久、实施范围最广的社会保障制度，自德国1884年颁布《工伤保险法》首创工伤保险制度以来，已有一百多年的历史。我国的工伤保险制度始于1996年8月劳动部《企业职工工伤保险试行办法》(以下简称《办法》)的颁布。随着形势的发展，国务院于2003年4月颁布了《工伤保险条例》(以下简称《条例》)，使工伤保险法律制度得以不断完善。鉴于工伤保险是一项保障劳动者劳动权的社会保障制度，近年来一直是社会关注的热点。为了回应实践的需求，国务院还于2010年12月对《条例》进行了较大幅度的修改。工伤保险行政法律规范的完善固然能够在一定程度上满足现实生活的需求，但正如学者所指出的那样：“无论立法者多么高明，规章条文也不能网罗一切行为准则，不能覆盖一切具体案件。因此，在某种意义上可以认为：法律本身的天然局限性就是法律解释学的根源。”⑧就工伤保险这一专业色彩较为浓厚的行政领域而言，“劳动关系”、“工作原因”、“工作场所”、“工作时间”、“上下班途中”、“职业病”等大量不确定概念充斥于工伤保险法律规范之中，行政法规范的抽象性与社会生活复杂性之间的矛盾尤为突出。特别是身处社会急速转型时期的当下中国，伴随着城乡二元对立结构的断裂，人口流动加快、阶层分化显著，经济发展和社会稳定之间的张力促使劳动用工方式日趋多样灵活，新型劳动关系大量涌现，这些客观形势的变化都对现有的成文工伤保险行政法律规范的适用提出了诸多挑战。与此同时，工伤事故的频发也对专业行政机关的工伤认定和人民法院的行政审判造成了巨大压力。如果不能作出及时、准确处理，劳资关系之间的冲突将会加剧，甚至还会引发极端恶性事件而威胁社会稳定与和谐。上述工伤保险法律规范的变动实则反映出国家层面社会保险政策的变迁，地方政府层面工伤保险政策的变动同样频繁，如南京市劳动与社会保障部门对“见义勇为者享受工伤待遇”、天津市劳动与社会保障部门对“高温中暑者视同工伤”的规定等。毫无疑问，法律问题与政策问题的交织、职工劳动权与企业经营权之间的利益衡量也增加了工伤保险法律规范解释的必要性和复杂性。近年来，工伤认定引发的行政案件大量涌现，已经成为当前人民法院最重要的几类新型行政案件之一。⑨笔者通过检读发现，截止到2009年年底，在《最高人民法院公报》和《人民法院案例选》上公布的典型工伤认定行政案件共有44个，除去主要涉及事实认定问题的10个案件外，共有34个案件涉及法律适用和解释问题。在构成本文基础性分析样本的34个案件中，人民法院与行政机关在法律解释上意见一致、行政机关最终胜诉的案件有20个(含2个二审胜诉的案件)，占所有案件的58.8%；人民法院与行政机关在法律解释上意见相左、行政机关最终败诉的案件有14个(含2个二审败诉的案件)，占所有案件的41.2%。这些工伤认定行政案件具体的判决形式及比例如下表所示：耐人寻味的是，在这34个典型案件中，行政机关最终胜诉的20个案件全部是由用人单位提起的，而行政机关最终败诉的14个案件则全部是由工伤职工及其亲属提起的。这一结果显示出职工的合法权益在典型案件中得到了充分维护，不仅与当下行政审判整体上难以有效保障公民权益的现状不符，而且也与学者有关法院在法律问题上审查权力不足的批判不相吻合。较高的胜诉率或许在一定程度上降低了这些案件的代表性，但也从一个侧面反映了人民法院在行政法规范解释司法审查上的能动主义立场，展现了司法与行政在法律解释问题上另一番鲜为人知的现实图景，契合了本文提炼行政法规范解释司法审查本土经验的旨趣。为此，在下文的研究中，笔者将通过对这34起典型工伤认定行政案件法院裁判过程的条分缕析，试图捕捉以下富有价值的信息：在工伤保险行政法律规范的适用过程中，哪些事项需要进行解释？人民法院在审理工伤认定行政案件中是如何对待这些行政法规范解释的？人民法院在作出肯定或否定决断的背后，究竟动用了哪些智识资源？人民法院的行动逻辑是否能够上升为具有普适性的司法审查原则？这项研究的展开有望通过司法经验元素的引入，对行政法规范解释的司法审查这一世界性难题初步作出具有中国特色的学术贡献。二、工伤认定行政法规范解释司法审查的对象就本文所考察的34个典型工伤认定行政案件而言，人民法院对工伤保险行政法规范解释司法审查的对象大致涉及如下十个方面(如表2所示)：1.工伤主体范围。伤者与用工单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)是认定工伤的前提。为此，《条例》第61条将享受工伤保险待遇的各类企业职工定义为“与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的各种用工形式、各种用工期限的劳动者”。但现实生活中的用工形式却日益多样灵活，且双方往往没有签订劳动合同，因而工伤主体资格的认定往往都需要结合个案进行解释。例如，在“马鞍山市电影发行放映公司诉马鞍山市劳动和社会保障局工伤认定案”中，作为第三人的影华园临时放映员戴华平与电影公司之间究竟是事实劳动关系还是雇佣关系就成为案件审理的关键；⑩而在“江阴市金山运输有限公司诉江阴市劳动和社会保障局工伤行政确认案”中，作为第三人的驾驶员李世富所驾驶的车辆登记在挂靠单位金山公司的名下，这种挂靠关系能否构成事实劳动关系就成为工伤认定的前提条件。(11)此外，企事业单位聘用退休人员、兼职人员、在校实习生工作的情况很常见，这些人员是否也具有工伤主体资格往往存在争议，有的地方劳动保障部门甚至还以文件形式明确规定退休职工在受聘期间因工受伤不能享受工伤保险待遇。(12)在“东莞裕元医院诉东莞市劳动和社会保障局工伤行政确认案”中，作为第三人的退休职工肖固威与原告之间是否构成劳动关系、在受聘期间受伤能否享受工伤保险待遇就是该案处理中的两个焦点。(13)2.“工作时间”。伤害发生在“工作时间”是工伤认定“三工”条件的首要内容。与国家机