搜索
公共管理学概论第十二章公共管理伦理第十二章公共管理伦理一、与时俱进的公共管理伦理：公共管理能力提升的自滤器二、公共管理过程中伦理困境的形成三、公共管理伦理困境的化解四、和谐社会与我国公共管理伦理建设一、与时俱进的公共管理伦理：公共管理能力提升的自滤器（一）公共管理伦理的内涵伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。它关注的是什么是公正、公平、正义或善。公共管理伦理是特殊领域中的角色伦理，指以政府主导的公共组织以及组织成员为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动过程中的道德行为和规范评价的标准。主要包括公务人员的个人伦理、公共管理的职业道德、公共管理机构的组织伦理及管理过程中的政策伦理等方面。（二）公共管理伦理与个人伦理的区别公共管理伦理是特殊领域中的角色伦理。个人伦理的主体是个人；公共管理伦理的主体为公共管理系统或公共管理者，公共管理者本身是非人格化的，它代表的不是个人的意志动机，而是社会的利益和政府的利益。个人伦理伦理约束的行为规范大多不便明文规定，而是约定俗成的；公共管理伦理除了舆论和内心信念起作用外，还要靠制度的约束。个人伦理伦理结果的作用对象较少、影响范围较小，伦理行为的评价主要依靠个人的良知判断和社会舆论监督；公共管理伦理在特定的领域里与所有人、或社会的所有成员发生关系，其伦理结果的作用对象多、影响范围较大，其伦理结果的评价主要是看公共管理系统的实际功能和作用、其在社会公众面前展示的是怎样的基本价值和正义原则。（三）公共管理伦理的内涵要点公共管理伦理的本质特征是公共性。公共管理伦理的价值基础是公共利益。维护公共利益，是公共伦理主要的实体内容，也是其进行价值规范和价值引导的意义所在。公共管理伦理的核心是公共责任与义务。公共管理伦理的显性表现是内在约束机制。公共管理的伦理精神是文化。（四）公共管理伦理的构成1、根据伦理内容的不同可以分为三个层面：公共管理伦理意识。是指导公共管理行为的立场和观点，包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。公共管理伦理实践。公共管理伦理实践就是以一定的伦理原则为指导的公共管理行为，就是如何将价值观和我们所承担的义务以及这些义务所导向的最终目标统一起来。公共管理伦理评价。是检验伦理价值观与伦理实践的手段。2、根据伦理层次的不同可以分为三个层面国家层面的管理伦理。政府层面的管理伦理。社会公共服务层面的管理伦理。从这个角度讲，公共管理伦理具体是指:国家的政策、制度、法律法规，首先从制定程序及结果上要符合伦理要求，公正公平、客观准确；另外凡从事制定公共政策与法律、法规等相关工作的国家公务人员，维护国家主权与安全，维护社会秩序，履行宏观调控等国家职能的公务人员的行为应符合基本的道德规范体系。从这个角度讲，公共管理伦理是指:从事相关内容管理事务的公务人员应当遵循的基本道德和行为规范体系。从这个角度讲，公共管理伦理是指:所有从事社会公共服务工作的国家公务人员应当遵循的伦理道德规范。（五）、公共管理伦理基本原则公共管理伦理的基本原则指在公共管理活动中各种准则的最根本的指导原则，也是公共伦理体系中最高层次的道德准则；既是社会道德基本要求的体现，又是公共管理这一社会实践领域的特殊伦理要求的反映。公共管理伦理的两条基本原则：公正原则为人民服务原则尊重生命——公共管理活动的基础；保障自由——社会公众实现公正目标的基本条件；平等交换与公平分配——公共管理活动的主要内容；普遍发展——公共管理活动最终追求的目标。（六）、公共管理伦理的功能公共管理伦理作为公共管理的特定伦理观念体系，决定了它对整个社会建设和发展都起着关键性作用：政治保障功能行为引导功能道德规范功能文化维系功能二、公共管理过程中伦理困境的形成所谓伦理冲突，是指伦理主体在进行伦理选择时所遇到的矛盾状态，即在特定情况下必须做出的选择符合某一伦理准则，但同时又违背了另一伦理准则;一方面实现了某种伦理价值，但同时又牺牲了另一伦理价值，使公职人员面临诸如“忠效两难全”的境地。公共管理实践中最根本的伦理冲突主要表现在以下四个方面:●公共利益与私人利益●利益多元与利益共识●公共权力与社会责任●管理效率与管理公正1、公共利益与私人利益二者的对立主要表现在以下四个方面:公共利益与私人利益各有其独特的价值，不可以相互替代。私人利益具有反公共利益的倾向。公共利益具有扩张性，容易成为损害私权的借口。公共利益与私人利益的表达必须相互制约。（一）公共管理伦理困境形成的原因分析1、责任与责任冲突公共行政人员做出的行为选择既要对上级负责，又要对公民负责；既要对公共利益负责，又要对组织利益负责；既要对法律负责，又要对上级和上级的上级负责。因此，就行政伦理困境的实质而言，它实际上是一种“责任冲突”。广义的公共责任，是指政府作为国家行政主体行使行政权力，通过实施国家行政管理对全体国民，即国家权力主体负责。狭义的公共责任，是指国家的公务人员在代表国家实行公共管理行为的过程中，违反行政组织及其管理工作的规定，或者触犯法律法规时，所必须承担的责任。三、公共管理伦理困境的化解公共管理伦理责任冲突的三种形式权力冲突角色冲突公共管理人员既是公民的雇员又是公民中的一员，既有责任为公众提供服务，同时作为公众中的一员又有权接受服务，同时又易受制于特定组织，并被特定组织界定。利益冲突(二)、公共管理伦理困境的化解公共管理伦理困境的化解过程就是公共管理主体通过博弈进行理性的个人选择，进而协调公共管理过程中的各种矛盾的过程。公共利益至上慎用权力责任本位公共利益是公共行政伦理的基石，公共行政的宗旨就是维护和服务于公共利益。权力具有双重性，一方面具有公益性，公共权力是公共利益实现的手段；另一方面又具有个人性，权力掌握在少数人手中，容易被异化，成为少数人谋取私利的工具。公共管理的一个基本问题即责任及其履行，责任分为主观责任与客观责任，主观责任根植于公共管理者对责任的感受和信赖，源于公共管理者的内在驱动；客观责任是一种义务责任，源于公共管理者对法律负责、对组织规划、政策和上级负责，以及对公共利益负责四、和谐社会与我国公共管理伦理建设1、我国公共管理伦理建设的现实问题主要表现在以下几个方面：公共管理体制的伦理困境体现在公共管理系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等各个环节中。（1）党委和政府这种二主体的管理结构在行政上形成党政不分、以党代政的体制。（2）政府内部组织结构与职能配置存在伦理疾患。（3）伦理监督机制不尽完善。我国行政监督体制分为：外部监督，主要有权力机关的监督、党的监督、司法监督、社会监督等多种形式；内部监督，有一般监督和专门监督。我国行政监督机制在实际运行中存在许多问题：监督体系设置不合理，监督主体多元，却没有形成明确的核心，各种监督机构不能组成整体，内外监督各不相属，监督合力弱；法律制度不健全，监督缺乏可操作性；权力机关监督实际效力小，新闻舆论与公民监督实际效力弱。公共管理组织的伦理困境公共管理伦理包括组织伦理与个人伦理，公共管理组织伦理主要体现在：程序方面的公正合理，民主责任的伦理，政策制定的伦理，妥协和社会整合的伦理，组织信任。公共管理组织的伦理困境体现在组织伦理与个人伦理行为的矛盾冲突。公共组织伦理制约组织成员，个人伦理的不良后果就是组织人员机械地服从组织意志，而不从公共伦理的根本要求出发考虑问题。这时个人的内部道德或良知往往要屈从于组织的外部控制。相当数量的有损于政府形象的行为引发了社会公众对政府组织的信任危机，导致公共组织陷入伦理困境。公共管理者的伦理困境公共管理者的伦理困境包括公共管理者的道德品质、法律素养，在实施管理中的角色定位、服务理念等，其本质特征是主观与客观的统一，美德与公德的统一、自律与他律的统一。在诸多的责任面前，公务人员的选择体现了他的伦理倾向。一种选择是公共职业角色战胜私人角色，公务人员实现了公共伦理对私人伦理的超越；另一种选择就是公共职业角色让位于私人角色，或公共职业角色让位于组织角色。我国政府管理体制转型的滞后与政府职能定位的不完善，造成了公务人员无法确定自己在公共管理职业中应该扮演何种角色、承担何种责任，公务人员在公共管理活动中的角色错位引发了大量的破坏公共伦理的行为。2、构建社会主义和谐社会与公共管理伦理建设（1）和谐社会的内涵和谐社会是指“社会生活诸要素或方面已然达到融洽互动与协调发展的社会或社会状态”。简单说就是社会的发展符合人类社会发展的客观规律。和谐社会的的基本特征是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其第一个标志是，社会阶层之间的相互开放和平等进入；第二个标志是，各个阶层应当得到有所差别的并且是恰如其分的回报；第三个标志是，社会各个阶层之间应当保持着一种互惠互利的关系，这就必须在其相互之间实现互惠互利的公正规则。因此，和谐社会是一种伦理上的价值诉求，核心理念是社会公平与公正以及法治精神所维系的秩序性。（2）公共管理伦理建设促进和谐社会的构建一方面构建和谐社会与公共管理伦理具有共同的价值取向，这也是在构建和谐社会的进程中公共管理伦理能够发挥主导作用的理论前提；另一方面构建社会主义和谐社会是政府实现社会管理和公共服务的目标要求，其结果的实现前提是政府公共服务和社会管理能力的提升。二者互为因果，相互促进，加强公共伦理建设才能使和谐社会的建构成为可能并且持续。秩序与公正是公共管理伦理的基本价值观。公正即公平正义，其实质是社会要处于良好发展状态所必须确立的行为原则和价值标准，是一个社会秩序追求的最高境界；秩序是人类社会存在的必然需求，具有公平正义性质的社会秩序，才是社会成员所期待的良好的秩序。公正与社会秩序问题，尤其是公正秩序理念，正是现代社会存在的价值合理性的理论前提，是和谐社会的基本要求，也是当今时代公共伦理建设首要选择的目标与行动的准则。3、公共伦理建设路径依法治国——外控与他律公共管理伦理立法，是把伦理行为上升为法律规范，使伦理具有与上层建筑的政治同等的监督、制约的权力和作用地位。依赖和信仰公共管理人员的良知或主观道德责任感会导致公共权力的滥用，所以，必须有惩罚性的外部控制，否则，就容易出现渎职或越权的行为。但是，外部控制自身效果有限，法制的普遍性只能解决一般性问题，能否适用于具体情形，则有待商榷；伦理立法规定义务性道德责任，是对理想性道德责任的放弃；法律制度归根到底不能自己起作用，最终要依赖于人的活动。因此，外部控制的不足只能用内部控制来弥补。伦理立法的优点在于：为公共管理人员的行为确立刚性标准；为义务性道德责任的实现奠定基础，确认道德责任的底线，以制度明确什么是应该做的，什么是不该做的；其凸显的是行政伦理的底线原则，是一切公职人员绝对不能突破的伦理界限。以德治国——内控与自律公共管理伦理是存在于公共管理主体意识中各种道德观念、心理品质的有机整合，是对公共管理责任的自觉意识，其本质特征就是自律性。伦理建设中道德的力量主要体现在:道德制约公共权力具有稳定性。道德制约公共权力具有持久性。内部控制引导的伦理是上限伦理，需要行为者具有强烈的道德自觉感和行为自控力。但是，内部控制也具有一定的弊端，在多元化的社会中，很难就公共行政人员应采取哪种价值观达成共识，内部控制不可靠。其优点在于：在法律制度存在的情况下它能发挥作用，在法律制度缺位的情况下它也能够发挥作用；公共管理人员的道德自觉感有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度。4、和谐社会的公共伦理建设的具体策略（1）探索新型的公共治理模式构建“服务型”政府的新型政府治理模式。“服务型”政府模式的治理理念抛弃了“官本位、社会本位”,取而代之的是“民本位、社会本位”的理念。服务型社会治理模式更加关注公民社会发展、强调民主和公民参与，重视公民价值，以追求公共利益最大化为自己的最高价值诉求。“多元治理”模式。它强调治理主体的多元性，通过分工、合作、协商、共治的过程实现对社会公共问题的有