治理善治与治道变

治理善治与治道变革公共管理的新趋向——读《治理与善治》有感主要内容一、介绍主编、框架二、主要内容介绍三、简要评价此书一、介绍主编框架（一）主编浙江绍兴人，政治学博士，现任中央编译局副局长，兼任北京大学、清华大学、中国人民大学等校教授。主要研究方向：政治学理论、比较政治、中国政治。专业成果及著述：《当代西方政治分析新方法论》、《当代中国政治体制》、《治理与善治》、《公益政治与权利政治》、《中国地方政府创新：2002》俞可平(2)本书的框架:收集了14篇英国、法国、美国、瑞士等国学者的论文，系统介绍了治理理论的基本论点探讨了八个关系：治理与经济发展的关系、治理与现代福利国家之间的关系，治理与市场模式之间的关系，治理与世界银行的作用，治理与地方自主治理的关系，治理与治理能力，治理与国际关系、治理与非政府组织等问题。(3)意义：《治理与善治》是国内出版的第一本有关治理问题的译著，它的最大价值就是将治理的国际思考首次介绍到中国来，为有兴趣研究治理问题的人提供了一本有益的参考书。尽管这本书所选文章的作者不都是国际上治理研究的代表人物，但文章大都涉及治理的关键性问题，并且多处引述了西方重要的治理学著作。二、主要内容介绍(一)治理研究的兴起和出发点“治理兴起的部分原因在于政治经济状况发生了深远的变化，使得自组织在进行经济、政治和社会的协调方面发挥的作用超过市场或等级。”[英]鲍勃·杰索普--p60“全球化和区域化的复杂辩证关系促使世界经济改变面貌。据说这一变化已使（民族）国家难以控制本国境内的，尤其是影响全球的资本主义经济活动。”[英]鲍勃·杰索普---p62政府的财政危机、“政府再造”运动（政府失灵）、经济全球化、政治民主化“人们逐渐认识到社会政治子系统（如医疗、教育、交通、环境保护和社会福利）的巨大复杂性、动态性和多样性”。[美]詹·库伊曼---p219“如果复杂性不受到约束，那么这个系统就将朝着无序的方向发展。如果动态性不受到约束，那么，这个系统就无法定位。如果多样性不受到限制，那么，这个系统就将解体。”[美]詹·库伊曼---p28所有社会系统都以降低复杂性为基本目标，如果治理能够理解、反映并利用现代社会的动态性、复杂性和多样性，那么就可以使社会达到自我控制。（二）统治与治理的区别旧理论代表的是统治的观点：“有效的管理就是所谓的强国家，即一个明显地区别于市民社会、拥有足够的资源，因而能够抗得住社会压力的国家。国家越强大，实行独立自主政策的能力就越强。官僚化和中央集权的程度决定着国家独立自主的程度。”[瑞士]弗朗索瓦—格扎维尔•梅里安---p108在统治的观点看来，一个现代国家必定是一个强盛的国家，可见统治面对的问题关乎权力的行使。新理论代表的是治理的观点：“有效的治理意味着国家紧缩开支，变得不那么强有力而取低姿态，国家作为一个几乎并不比其他方面重要多少的合作者，与私营利益集团一起在网络中发挥作用。……这就无异于从由政府‘自上而下的’统治过程向相互影响的过程转变。”[瑞士]弗朗索瓦—格扎维尔•梅里安---p110一个现代国家应当是一个适度的国家，治理面对的问题关乎权力的分享。旧的统治形式偏重社会的统一性，忽视或无视社会的多样性；新的治理形式在保持统一性的前提下，希望更多地兼顾社会的多样性。“人们似乎在放弃‘单方面的控制’而转向‘从双方或多方面进行思考’，人们开始重视相互的需要和能力，并从这个角度来考察社会政治系统的（不良）特征及其治理。”[美]詹·库伊曼---p219在这种转变中，不难看出旧的统治形式偏重社会的统一性，忽视或无视社会的多样性；新的治理形式在保持统一性的前提下，希望更多地兼顾社会的多样性。“各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动，它们合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会调节形式。”[瑞士]皮埃尔•德•塞纳克伦斯---p241“而各国政府也就是在这种情况下，卷入错综复杂的治理结构。这种结构的形成是靠政府间的互动关系和制度，靠政府间组织、非政府组织和跨国公司的网络，虽然它们的动向有一部分为这种结构所无法控制。”[瑞士]皮埃尔•德•塞纳克伦斯----p243从权力和职能的角度看待政府统治向社会治理的转变。其实说“没有政府的治理”并不确切，确切的说法可能是“与政府共同治理”，因为政府的作用并没有消失，只是与其他组织机构并驾齐驱。（三）治理的内涵、外延和六种不同的用法“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。[英]格里·斯托克--p32“治理”不要求对某种政治体系的认同，而是为实施某项计划，在不同利益相互作用的领域建立共识和妥协。“治理理论也提请人们注意私营和志愿机构之愈来愈多地提供服务以及参与战略性决策这一事实。过去几乎全然属于政府的若干责任，有许多如今已是和他人分担。”[英]格里·斯托克---p36强调了治理主体的多元化及其带来的管理过程中政府和社会之间的双向互动多元治理主体之间的相互影响。“（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公共地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”[法]玛丽—克劳德•斯莫茨---p268用法治、效率、责任和透明这四个关键词确定有效治理的含义。[英]罗伯特•罗茨详细论述了治理的六种用法1、作为最小国家的治理2、作为公司治理3、作为新公共管理的治理4．作为“善治”的治理5．作为社会—控制系统的治理6．作为自组织网络的治理--p87-96（四）治理与全球化用丹尼尔•贝尔的话说“国家对解决小问题则嫌过大，对解决大问题则嫌过小。”[法]阿里·卡赞西吉尔—p128“治理在世界一级一直被主要视为政府间的关系，如今则必须看到它与非政府组织、各种公民运动、跨国公司和世界资本市场有关。凡此种种均与具有广泛影响的全球大众传媒相互作用。”[法]玛丽-克劳德·斯莫茨—p270自二十世纪九十年代以来，世界各国经历了一个比以往任何时代都更快速的变迁，这个变迁被普遍命名为“全球化”，其主要含义是不断增长的经济依赖性，同时暗示着不同文化和制度的国家在价值观念上的冲突或者趋同。治理思想正是在全球化的背景下从众多的新思维中脱颖而出和蓬勃发展的，它反映了对国家没有能力独立解决的经济和社会问题的关注以及建立必要的制度以保证秩序和公正的努力。“全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。全球治理就是在国际上做政府在国内做的事。”[法]玛丽-克劳德·斯莫茨—p265“人们不妨用同样的方式看待结构处于迅速变化之中的整个国际社会，其特点在于出现了部分地摆脱国家控制的社会运动、企业和组织的势力日益增长”。[瑞士]皮埃尔·德·塞纳克伦斯–p254“在自由民主的原则上、在资本主义市场的优越性上以及在现代社会组织的形式上，一种世界性的共识已经来临”呢？应该说我们对这个问题还没有明确的答案。”[瑞士]皮埃尔·德·塞纳克伦斯—p246由此可见，治理思想与国际关系体系的研究相关联，它对按照传统观念来理解的国家体制所构成的挑战也是显而易见的，但是全球化时代的治理是否意味着“意识形态的终结”，或者是历史的终结。（五）善治与国家改革“市场是非政治的社会现实，按照它本身的动力运作。当规章制度有利于其扩展的时候，市场随时都可以解放市民社会的活力，使经济和社会进步成为可能”。[瑞士]皮埃尔·德·塞纳克伦斯–p248“放弃了它的章程所规定的政治中立态度，表示关心发展所需的某些政治条件，诸如合法性、公众参与变革、法律的地位、司法行政、人权和新闻自由。它还宣称支持非政府组织、工会及市民社会的各种运动。这些声明考虑到了发展的规章制度方面和政治方面，无异于一反它传统上所持的经济方面的信条”。[瑞士]皮埃尔·德·塞纳克伦斯–p248“不仅仅是要减少政府的作用而使之更有效率，而且是要将部分社会权力从政府和公共部门转移到个体和私营部门。在持新自由主义发展观的人看来，这种制度改革不仅是为了实现‘良好管理’，而且最终将利于促进民主这一更高目标”。[法]辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉—p21“善治”的实质是要求那些“管理不良”的国家改革官僚机构，但“善治”显然比“国家改革”或“政治变革”等提法更具技术性而较少政治色彩，为多边组织和金融机构用一种相对而言较为和缓的语言讨论敏感问题提供了方便，而不造成越权干涉主权国家内政的印象。中国古代“善政”的说法，指的是能带来“政通人和”局面的法则政令，其实它与治理思想提倡的“善治”并非完全没有相通之处。所不同的是“善政”的施行者历来是统治者，“治理”的施行者则是由执政者（公共权力）和社会其他行动者构成的合作网。如何施“善政”，通常是由统治者说了算；如何达到“善治”则要考虑人民的意见。因此，我们也可以说“善治”只有在民主的社会才有可能。有民主不见得有“善治”，但没有民主则不可能有“善治”。（六）治理与协会革命“非政府组织是资本主义和西方政治与文化价值在发展中世界的代理人，宣扬的是由多边、双边及非政府的捐助者设定的一套东西”。[英]杰拉德·克拉克—p313“例如拉丁美洲主教委员会监视欧洲和北美天主教资助机构对拉美非政府组织和人民组织的支持。在威权统治最严厉的年代，教会支持或不支持非政府组织，特别是人权组织，使教会卷入了痛苦的政治论争。”[英]杰拉德·克拉克—p313“在菲律宾、印度、巴西和智利，与精英利益斗争的政党欢迎非政府组织提供的后勤支持。但是在其他国家，非政府组织集结力量直接向政党提出挑战并激起了对抗。”[英]杰拉德·克拉克—p313杰拉德•克拉克的文章“发展中世界的非政府组织与政治”的论题不是治理，而是二十世纪末非政府组织引发的“协会革命”对发展中国家的政治变化所起的作用。“前者认为非政府组织的蓬勃发展改进了利益的表达和提出，因而加强了市民社会和民主；后者认为，非政府组织的蓬勃发展只是将市民社会与国家之间以及市民社会内部本身的政治斗争模式制度化，并为仍然在根本上以阶级为基础的斗争增加了一个维度。”[英]杰拉德·克拉克–p323非政府组织与民主化的关系（七）治理的局限和风险“虽然有愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败，我们仍不应当忽视一种可能：以治理取代市场和等级统治是会失败的。”[英]鲍勃•杰索普—p71他关注的是治理与市场和国家协调的关系。“由于社会结构日益复杂，透明度日益减少，要想对社会的多种目标在一个更宽广的空间和时间范围内进行调控——不管是通过市场、国家、伙伴组织或其他机制——的大多数尝试以失败告终的可能性最大”。[英]鲍勃·杰索普--p81这说明治理不是万能的，治理失败的可能性不比国家和市场失败的可能性小；杰索普显然不赞成以治理取代国家和市场的调节，而倾向将治理视为国家和市场手段的补充。与杰索普的观点不同，阿里•卡赞西吉尔认为，治理的问题不是出在取代市场调节，而恰恰在于它本身。“要通过市场式的决策排斥政治来治理社会。存在着将某些决策领域同常规政治过程分离开的倾向。市场是最有效的信息和交流机制，它平衡物品和服务的供需，确定适当的价格水平。但它当然不是整个社会资源的有效而公平地分配的机制，那是政治领域的事情。市场面对的不是公共问题和公民，而只是顾客（消费者）。民主政治涉及的是普遍利益的代表和中介，而市场则是不同的局部利益间的交流和协商”。[法]阿里·卡赞西吉尔—p132（八）编者观点（欣赏）1、治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理，善治需要公民社会的发展，没有健全的公民社会，不可能的善治；反之，公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁。2、