_刘易斯转折点悖论_与中国户籍_土地_财税制度联动改革

《国际经济评论》2011年第3期“刘易斯转折点悖论”与中国户籍—土地—财税制度联动改革*陶然史晨汪晖庄谷中【内容提要】对“刘易斯转折点”问题的讨论，应该超越人口学意义上的劳动力供给考察，而更关注中国劳动力供给的制度潜力，特别是户籍制度改革可能带来的劳动力供给潜力。时至今日，户籍改革本质上是一个与城市化机制相伴的公共服务问题，涉及劳动力、土地、财税管理体制的相互联系。以集体建设用地入市为核心的土地改革和配套财税体制改革，有助于推动户籍改革，对中国应对劳动力短缺具有重要意义：从短期看可缓解劳动力短缺，从中长期看将有助于中国提升劳动力技能，最终推动产业结构升级和国际竞争力提高。这样的改革也是可行的：以城中村改造模式创新进行的增量改革不仅有助于流动人口永久定居，还有助于地方财政、城市化乃至整个发展模式的转型。关键词：刘易斯转折点悖论中国城市化户籍—土地—财税制度联动改革作者陶然系中国人民大学经济学院教授；史晨系新华社《财经国家周刊》智库研究总监；汪晖系浙江大学公共管理学院副教授；庄谷中系台湾政治大学地政系博士研究生。*本研究得到了国家自然科学基金（城市化过程中的农地制度与相关社会保障研究70633002）、国家社科基金重大项目（城乡经济社会一体化新格局战略中的户籍制度与农地制度配套改革研究08-ZD025）、中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金）、北大—林肯中心以及清华大学公共管理学院产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）的资助。文责自负。[1]Lewis,W.Arthur，EconomicDevelopmentwithUnlimitedSuppliesofLabour，TheManchesterSchool，22，May，1954:139-92.在二元经济结构的发展中国家，从工业、城市部门发展可以用不变工资吸收农业部门的剩余劳动力，到城市部门必须通过更高的工资才能够吸引更多劳动力的时点被称为“刘易斯转折点”。[1]日本在20世纪60年代，韩国在20世纪70年代都经历过这个转折。120“刘易斯转折点悖论”与中国户籍—土地—财税制度联动改革与很多发展中国家相比，中国的情况比较特殊。1978年改革开放之初，中国是一个极端的剩余劳动力经济体，农村和城市都存在大量的剩余劳动力。但随着改革开放后经济高速增长，大量既有剩余劳动力和新增劳动力逐渐被吸纳进入城市和农村非农劳动力市场就业。尤其是20世纪90年代中后期以来，农村劳动力大量迁移到城市非农部门就业。由于农村源源不断向城市输送剩余劳动力，20世纪90年代一直到21世纪初的相当长时间内，农民工工资没有显著增长。[1]上述劳动力过剩状况直到不久前才开始出现变化。尤其是2003－2004年后，沿海地区低端劳动力市场开始出现用工荒和工资上涨现象。最近几年，国内经济学界对中国经济是否已达到“刘易斯转折点”展开了研究和争论。一些学者指出，近年来中国的出生率、抚养比等人口结构数据变化表明，随出生率下降，中国人口已出现老龄化趋势，同时人口红利正在下降，这些都预示着刘易斯转折点即将来临。[2]但另外一些学者则指出，“民工荒”的出现以及非农行业工资的上涨未必是刘易斯转折点到来的证据，而可能是剩余劳动力供求共同作用的结果，中国仍有大量的剩余劳动力。[3]虽然对中国是否已达到“刘易斯转折点”，以及这种转折到底是一个点还是一个实际工资上升的转折阶段，学术界仍有不同意见，[4]但一个共识是中国低端劳动力市场已开始偏紧。对中国日益壮大的产业部门，尤其是出口导向型的制造业部门而言，劳动力已经不再像过去那样无限供给，在未来一段时间中国将面临劳动力成本的较快上升。[5]显然，劳动力工资上升一方面有助于提高占中国劳动力主要部分的中低端劳动力的工资和收入，改善目前严重不平衡的收入分配，但中低端劳动力成本较快上升也同时可能对中国经济增长、产业结构乃至出口竞争力产生一定影响。一个经常被学术界和政府部门提到的问题是，如果劳动力成本上升过快，可能对中国劳动密集型、出口导向型的制造业竞争力造成损害。本文的主要观点是，在中国特定的转轨过程和制度背景下，劳动力工资趋势性上涨和“刘易斯转折点”的到来，本质上是两个不能等同的问题。要分析现阶段中[1]蔡昉：《中国流动人口问题》，社会科学文献出版社，2007年。[2]蔡昉：“中国的人口结构转型、人口红利和刘易斯转折点”，“中国的人口结构转型、人口红利和刘易斯转折点”国际研讨会工作论文，北京，2010年。[3]姚洋、张珂：“中国已经到达刘易斯转折点了吗?基于省级数据的证据”，“中国的人口结构转型、人口红利和刘易斯转折点”国际研讨会工作论文，北京，2010年。[4]GarnautRoss，“刘易斯转折点给中国宏观经济带来的影响”，“中国的人口结构转型、人口红利和刘易斯转折点”国际研讨会工作论文，北京，2010年。[5]黄益平、蒋廷松：“刘易斯拐点对中国意味着什么？——基于可计算一般均衡模型的分析”，“中国的人口结构转型、人口红利和刘易斯转折点”国际研讨会工作论文，北京，2010年。121国际经济评论国劳动力工资上涨的原因，必须要结合中国当前的转轨阶段和制度背景来考察。也只有通过这种考察，才能够理解为什么中国会出现一方面农村还有较多剩余劳动力，而同时城市劳动力市场却已经明显偏紧的“刘易斯拐点悖论”，才能够在公共政策和体制改革层面对症下药，通过采取有效的应对措施，使劳动力市场发生的重要变化一方面能充分发挥其调节收入分配的积极作用，但也尽可能减少其对经济增长的潜在负面影响。在当前的学术讨论中，经常被提及的公共政策应对措施包括提高最低工资、加强劳动保护、促进技术创新、完善社会保障体制以及采取更灵活、更市场导向的汇率制度等多方面。我们认为，对有效实现中国发展模式转型和经济结构调整而言，这些改革建议固然都非常重要，但仍难以消除引起当前阶段中低端劳动力短缺的根本制度性原因。本文主要讨论“刘易斯转折”阶段一个非常重要但既有公共政策讨论往往重视不足、且到目前为止仍未找到有效突破口的问题：户籍制度改革。这个问题之所以重要，首先是因为有效户籍改革可以使中国已上亿的农村外出务工人员和其家庭成员能逐渐被城市公共服务所覆盖，从农民顺利地转为市民，而这本身就是中国城市化和现代化的题中应有之义；更重要的是，一旦通过户籍改革和相关配套改革把城市户籍对应的服务覆盖到城市常住外来人口后，不仅有助于通过降低农村劳动力进入城市部门的保留工资和实现举家迁移来吸引更多农村劳动力进入城市，有效遏制劳动力成本过快增加外，还将有利于建立流动人口在城市定居、发展得更稳定预期，从而使其更有激励通过在职培训、学校教育等多种方式来提升自身及后代的人力资本。如是，户籍制度改革就不仅在短期大大有助于缓解目前的劳动力短缺，而且有助于从中期乃至长期提高劳动力技能，最终推动产业结构升级，提升产业的国际竞争力。虽然无论是应对当前阶段出现的中低端劳动力短缺，还是推动中国经济的中长期可持续增长，户籍制度改革都有非常重大的意义，但在既有学术讨论中，对户籍制度改革如何有助于中国有效应对劳动力工资上涨的具体机制分析仍然不足。更重要的一点，是即使近年来从中央到地方各级都开始着手积极推进户籍制度改革，但就各地已采取的行动来看，制度改革仍有较大局限性。当实际政策改革操作中没有找到突破口时，在中国城市化过程中构造一个经济增长、人口流动、人力资本提升、城市发展之间的良性循环就无法实现。本文剩余部分安排如下，第一部分将首先讨论中国目前面临的城市低端劳动力短缺，在很大程度上是户籍与相关公共服务体制所带来的一种制度性短缺。这就意味着，中国加速户籍改革本身将有助于在短期应对劳动力短缺。而城市劳动力短缺122“刘易斯转折点悖论”与中国户籍—土地—财税制度联动改革又反过来为推动户籍改革、实现流动人口的完全城市化创造了条件。第二部分结合户籍制度改革的既有实践和几个认识误区，分析目前各地所推动的户籍改革方案仍然存在的巨大局限。第三部分支持户籍改革的突破口，应该以集体建设用地入市为核心的土地制度改革为出发点，结合财税和户籍体制进行联动改革。但这种联动改革，绝不应该是目前各地进行的以农民宅基地指标换城市户口的改革，而是要渐进但坚决地调整当前的征地、拆迁制度，积极推动集体建设用地入市。我们特别提出，要借鉴日本、台湾地区“区段征收”、“市地重划”的有益经验，以城郊村、城中村改造过程中的集体建设用地入市为突破口，通过有效的、环环相扣的制度创新，实现本地政府、本地农民和外来流动人口的多赢。最后是本文结论。一、农村劳动力剩余条件下的城市劳动力短缺最近几年中国低端劳动力市场不断出现的用工荒和工资上涨之所以值得关注，是因为它并不是一个短期现象。2001年，从农村迁移到城镇并且居住半年以上的人口仅为8000万人，到2008年迅速增长到1.4亿人。早在2002年下半年，用工紧张状况已开始在沿海部分发达地区出现。到2004年，浙江、福建、广东等地企业频繁遭遇“招工难”。如2004年浙江除了杭州、温州等大中城市，就连富阳、象山、慈溪这样的小城市也开始出现劳动力短缺。实际上，自2003年下半年起，中国的民工荒每一两年就出现一次，且一次比一次更严重。虽然2008年年末和2009年年初上千万农民工因金融危机导致的企业关停返乡，但这一现象很快就发生扭转。返乡农民工相当部分很快又随经济探底回升在城市找到了工作。[1]到2009年，随着就业形势的好转，大部分农民工又返回城市。不仅如此，还有一些从未外出的农村劳动力，也加入进城就业行列。2009年，从农村到城市的迁移人口达到1.52亿人，甚至超过2008年金融危机前的1.4亿人。即使在遭遇金融危机后，在农民工因金融危机失去工作而返乡仍在被大家广泛讨论时，[1]根据国家统计局的调查，2009年春节前，大约有7000万农民工返乡。在返乡农民工中，有4500万人是因为回家过年返乡，占返乡农民工总量的64%；有1300万人是因家庭原因、工程季节性停工等非经济原因返乡，占返乡农民工总量的19%；有1200万人是因企业关停、企业裁员、找不到工作、收入低等与金融危机有关的原因返乡，占返乡农民工总量的17%。以外出农民工总量为1.404亿人计，因与金融危机有关的原因而返乡的农民工占农民工总量的比例超过了8%（国家统计局：“2008年末全国农民工总量为22542万人”，2009年。）。123国际经济评论2009年，“民工荒”现象又出现了。[1]2010年劳动力短缺：春节后，光是广东的用工缺口就达90万人以上，其中电子、鞋帽、服装等制造业普工需求占80%。广州市人力资源中心提供的数据显示，广州当年用工总量为683万人，缺工15万人以上，深圳市缺工20万人以上。为招聘工人，珠三角许多企业都提高了工资待遇，许多企业将工人的工资上调20%左右，并放宽了年龄、学历和性别等用工条件。[2]这样看来，低端劳动力的短缺已成为最近6~8年以来中国经济的一个常态，而且未来还将相当时间持续存在。这就引发我们去思考如下问题：为什么中国会在当前的发展阶段出现这种情况？对中国目前出现的低端劳动力短缺现象，学术界提供了多种解释。比如过去几十年中计划生育政策、经济发展等导致的生育观念及行为变化，以及教育水平提高，尤其是大学扩招等因素，必然导致当前阶段新进入劳动力市场的年轻人数量偏少。[3]虽然上述解释都有一定道理，但仍不完备。它们都主要考虑了劳动力市场的供给面，但对劳动力市场的需求面分析不足。一个鲜明对比是，中国出现农民工短缺的同时，大学生就业却非常困难。这当然跟大学扩招而导致的高端劳动力供给增加有一定关联，但也不是故事的全部。即使中国近年来高等教育毛入学率迅速提高到超过20%，也与多数发达国家50%以上的水平相差较远，甚至不及不少发展中国家。在中国大学生占整个国家人口比例目前只有5%到6%的情况下，需要追问的是，为什么中国劳动力市场需要这么多农民工，却不需要大学生？从根本上看，影响大至一个国家、小到