社会治理的制度体系与珠海经验

社会治理的制度体系与珠海经验北京师范大学珠海分校教授肖杰肖杰：博士，教授。北京师范大学珠海分校法律与行政学院副院长、党总支书记，北京师范大学珠海分校珠三角公共政策研究中心主任。珠海市政府应急管理专家组成员、香洲区第七、八届人大代表。主要从事行政管理专业专业的教学和科研。加强社会建设、创新社会管理，是党的十八大提出的全面建成小康社会的重要战略任务。党的十八届三中全会也把创新社会治理体制作为全面深化改革的重大问题之一。党中央对社会治理的制度体系的战略部署已经明确，各地在社会治理的实践中也进行了有益的探索，取得了较好的成效。这里介绍社会治理的制度体系以及珠海在这方面先行先试的一些做法。一、社会治理的制度体系及机制问题虽然社会的稳定是任何政府及执政党都非常关心的问题，因为这关系着政权的稳定和执政地位的问题。但重视和关心并不一定意味着采取的方式和手段一定正确和有效。中国共产党成为执政党之后的中国，从社会治理的具体目标和模式来看，大致可划分为三个时期：1949——1978“以阶级斗争为纲”1978——2004“以经济建设为中心”2004年以后“建设和谐社会”社会有其自身的发展规律，社会的构成是由若干个子系统组成的大系统，社会的建设、社会的治理也需要组成社会的各个部分的协同，才能奏效。公权力组织政党企业事业单位社会组织公民我国社会管理的组织框架1.政党组织2.政府组织3.企业组织（企业社会责任、社会企业）4.社区组织（以8万多个居委会、60多万个村委会为基础的居民自治组织）5.事业单位（130多万个，近3000万人）6.社会组织（社团、基金会、民办非企业单位、中介服务机构，全国近40万个）7.人民团体（工、青、妇、科协、文联）和行业协会组织2004年9月，中共中央十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中讲到执政党如何提高构建社会主义和谐社会能力时，“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”党的十七大报告中指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。重视社会组织建设和管理。加强流动人口服务和管理。”党的十八大报告中指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”党的十八大报告中“在改善民生和管理创新中加强社会建设”部分，提出了“两个必须”和“四个加快形成”凸显社会建设的“全新定位”。50494847改进社会治理方式激发社会组织活力创新有效预防和化解社会矛盾体制健全公共安全体系：设立国家安全委员会在十八届三中全会的《决定》关于创新社会治理体制四大基本要求（47）改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。（48）激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。从2004年提出构建社会主义和谐社会，标志着我们党和中央政府对社会管理认识的转变。在社会结构比较单一的时代，决策者可以像指挥军队一样引领社会前进，但当利益格局复杂、社会诉求多元以后，要把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责。“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”。社会建设是一项系统工程，必须统筹安排，综合考虑。社会的和谐涉及到每个组织团体，涉及到每个人的利益诉求的满足。因此，要有制度层面的“顶层设计”，也要有公共部门治理理念的转变，还要有社会各界的热心参与，更要有财政的投入。在社会治理过程中，构建一套制度机制，既有组织保障，又有立法引领；既有政府主导，又有社会组织积极参与；既有专业人士的指导，又有公众的广泛参与。这样便形成了一套完整的社会治理的制度体系。二、社会治理——珠海的经验与做法珠海自立市以来，在国内外获得过很多赞誉，上个世纪珠海以“国际改善居住环境最佳范例奖”，成为中国第一个在人居环境改善方面获得的国际大奖的城市。进入新世纪以来，珠海在幸福城市的排名中、在宜居城市的排名中、在城市竞争力排名中、人均GDP的城市排名中、外国最爱的中国城市排名中等，都有不错的名次。从2008年以来，在社会建设、社会治理方面，珠海先行先试，探索出了诸多引人瞩目的经验，如在全国率先成立市委社会管理工作部、在全省率先取消镇街GDP考核、社区自治体系和机制逐步完善……珠海市的社会管理体制的创新始于2008年，这一年的5月，时任省委书记的汪洋、省长黄华华作出重要批示，要求珠海借鉴香港先进经验，做好社会管理体制改革先行先试工作。从此，珠海市拉开了社会管理综合改革试点的序幕。（一）创新社会管理领导体制，为社会治理提供强有力的组织保障2008年6月，珠海市成立社会管理体制改革先行先试领导小组，由市委书记甘霖任组长，副组长是市委常委、常务副市长何宁卡；后来根据工作的需要，甘霖继续担当组长，市委副书记、市长钟世坚任常务副组长，市委、市政府分管领导任副组长，成员有各区党政一把手和相关职能部门主要负责人。2008年8月8日，珠海市委成立了珠海市体制改革办公室。统筹、指导、协调全市的体制改革工作。随后，珠海市委成立了社会工作委员会和社会工作促进局，与市民政局合署办公，承担社会管理体制改革和新社会组织、社区的党建工作。2013年1月25日中共珠海市委社会工作委员会正式更名为中共珠海市新社会组织委员会，与珠海市民政局合署办公。2011年3月23日，中共珠海市委出台了《关于创新社会管理领导体制的意见》，决定在市区两级党委成立社会管理工作部，与党委政法委合署办公，代表党委统筹政法和社会管理工作。5月18日，“中共珠海市委社会管理工作部”（简称市委社管部）正式成立。这是珠海社会管理体制改革先行先试继在全国率先破题后，在加强“党委领导”、构建“党政主导”的社会管理体制机制上再开全国之先河。在创新社会管理体制过程中，坚持党政主导，党政一把手亲自挂帅，从而能够保证新体制发挥领导作用，各项工作部署能够落到实处。（二）立法引领，规划先行，确保先行先试扎实推进，并逐步推开《礼记·中庸》：“凡事豫则立，不豫则废。言前定则不跲，事前定则不困，行前定则不疚，道前定则不穷。”先行先试并不是“暴虎冯河”，而是谋而后动，要精心计划，做好规划，“好谋而成”。珠海在社会治理先行先试的创新过程中，充分利用经济特区的立法权，做好筹划，能够立法的就立法保障，以规范创新实践的成果。不成熟的，就先规划试点，然后再总结提升。2009年1月，珠海市社会管理体制改革先行先试领导小组办公室制定了《社会管理体制改革先行先试实施计划》（珠改办[2009]5号）。2010年11月，市委、市政府出台《关于推进社会管理体制改革先行先试的意见》，把完善社会组织发展体系作为推进社会管理体制改革先行先试的重要内容，明确提出强化政府对社会组织的培育和扶持，规范社会组织登记管理，完善社会组织管理体制，建立健全社会组织工作机制。2011年8月，市委、市政府出台了《关于创新社会管理加强社会建设的意见》（珠字〔2011〕12号），把社会组织发展平台作为加快构建社会建设和管理基础平台的重要内容。在试点工作的基础上，2011年，我市先后出台了《中共珠海市委珠海市人民政府关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》1＋5文件及进一步加强社会组织党建工作1＋3文件，全面推进珠海社会组织管理创新工作。此外，中共珠海市委关于全面深化改革的实施意见珠海市困难人员临时救助办法（试行）珠海经济特区社会建设条例关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见关于加强社会组织管理的实施意见关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见关于加强社会建设信息化的实施意见关于加强城市社区居民委员会规范化建设的实施意见关于加强和改进村民委员会建设的实施意见中共珠海市委关于创新社会管理领导体制的意见中共珠海市委珠海市人民政府关于创新社会管理加强社会建设的意见《珠海经济特区志愿服务条例》已于2012年11月29日珠海市第八届人民代表大会常务委员会第七次会议通过。《条例》的亮点主要集中在：第一，是全国第一个以“志愿服务”代替“志愿服务者”的地方性法规，其目的是崇尚志愿服务的质量和数量，而不是仅仅立足于志愿者数量的多少。其次，率先提出以“社工带志愿者”的模式，提倡和鼓励社会工作机构和社会工作专业人员依据其社会服务项目需要，组织和指导志愿者开展志愿服务，提升志愿服务的专业化水平。此外，对志愿服务激励措施作出具体规定，按照志愿服务时限可分别授予特别奖、金奖、银奖、铜奖和服务奖奖章，志愿者服务达到一定时数，可以优先享受社区照顾、社区养老、社区互助等公共服务和自助服务，外来人口可以按规定享受积分入户等保障。在《中共珠海市委珠海市人民政府关于创新社会管理加强社会建设的意见》（珠字〔2011〕12号）中，提出了“三九四六创新社会管理加强社会建设的‘珠海范式’”。“三”———建立三大类社会治理新体系：建立健全社会发展的服务体系、社会关系的协调体系、社会安全的防控体系。“九”———在三大类体系当中，构建九大具体的社会关系体系：在社会发展的服务体系中具体构建就业服务体系、基本公共服务体系、社会保障体系；在社会关系的协调体系中具体构建公民权益保障体系、矛盾纠纷调处体系、全员人口管理体系；在社会安全的防控体系中具体构建社会治安防控体系、公共安全监管体系、应急处置管理体系。“四”———社会建设的四大基础平台、镇街服务管理平台、社区民主自治平台、社会组织发展平台、网络虚拟社会管理平台。“六”———六大保障措施：政治保障、体制保障、法治保障、文化保障、人才保障、科技保障。（三）借脑引智，完善社会动员机制，吸纳社会广泛参与谋而后动，还要善谋，这就是要借脑引智，广泛动员民间智慧的力量参与，提供咨询和参谋作用。2012年6月，珠海市成立了社会创新专家咨询委员会、社会管理民情观察员队伍和社会创新研究基地三大平台，成为珠海社会建设的“助推器”。社会创新专家咨询委员会是珠海市社工委的决策咨询机构。成立该委员会旨在充分借助、发挥专家学者“智力引擎”作用，更好地汇聚民智、听取民意，为市委、市政府科学决策服务，为社会建设事业服务。首届所聘任的委员共20名，分别由国内外有关科研院所、高等院校、专业服务机构中具有一定社会知名度和代表性的专家、学者组成。民情观察员队伍是珠海市社工委了解民情、传递民意、汇聚民智的桥梁纽带。成立这支队伍旨在畅通公众参与渠道，更好地了解民情、传递民意、汇聚民智，最大限度激发社会活力，形成共建共享的社会格局。承担起“上情下达”、“下情上传”的职责。首届民情观察员共30名，主要从我市