第11章地方治理的路径选择

第11章地方治理的路径选择关键术语：多中心治理社会资本组织网络组织间网络关系新人型治理权变型治理合作型治理重点问题：多中心治理的理念与前提条件地方多中心治理的主体构成与角色转换社会资本在地方治理中的作用组织间网络关系理论地方公共组织网络体系的结构与功能地方公共组织网络体系运行机制的构建地方政府学概论21世纪公共管理系列教材11.1梳理地方多中心治理的理念11.1.1地方多中心治理概述11.1.2地方多中心治理的主体构成与角色转换11.1.3实现地方多中心治理的前提条件地方政府学概论21世纪公共管理系列教材11.1.1地方多中心治理概述1.多中心治理的内涵与特征多中心治理的思想是相对于一元或单中心权威秩序的思维而言的，它意味着地方政府为有效地提供公共产品和服务，进行公共事务的管理，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行为规则，通过互相博弈，相互调适，共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材奥斯特罗姆等人认为多中心治理模式有如下特征：一是存在自治与自主管理的力量。这些力量，在各自可以发挥优势的领域，按照一定的规则，采取较为灵活的理性的方式，寻求公共问题解决的高效途径。二是社会参与条件成熟，参与机会增多，参与意识增强。三是各主体利益更加多元。多重利益经过冲突、对话、协商、妥协达成一定的平衡。四是公共产品和服务，可以根据公众的偏好，在多种独立主体间进行选择提供，即“多中心服务体制”。2.地方多中心治理的重要意义罗伯特·达尔认为，政治系统中全力分布是广泛的，地方政府是最具权威的多元权力主体的核心成员；此外，各种不同的利益集团，社会组织不同程度地掌握着各种社会资源，以特定方式影响地方政府的政策取向，并逐渐演变成新型的多中心治理体系。随着经济的发展，社会的进步，人类文明程度的提高，更重要的是地方各种发展环境的复杂多变与不确定，原先单极的政府治理显得力不从心，多方社会权力主体的介入不可避免。具体而言，地方多中心治理的现实意义主要表现在以下几个方面：多中心治理，是实现地方政治民主的必然要求。多中心治理，有利于地方政府决策的科学化。多中心治理，有利于弥补地方政府管理的缺陷。人民网“网络问政”：使群众问有所答，惑有所解近日，陕西省人民政府网站上一篇题为《农民工致信感谢赵正永省长为其讨回拖欠工资》的文章引起了社会的广泛关注和网友的热烈讨论。针对陕西省省长帮农民工讨薪的事情，网友“@破而后立制”认为，关心人民群众基本生活的领导才是好领导，值得学习。也有网友提出，领导的精力毕竟有限，网友反映的事情不可能每件都能及时解决，建立常态严格有效的制度予以保障才是正道。网友“@一面阳春碗”说，“如果省长之下的每一个人都能像省长这样，省长也不必这样了，省长要研究如何从根本上杜绝类似的情况再次发生。”网友“@alalie”直言，这样的结果需要掌声。记者了解到，今年4月22日，网友闫金民在人民网“地方领导留言板”上给陕西省省长赵正永留言，反映自己在陕西煤化澄合矿务局董家河外包队打工，2.4万元的工资拿不到手的问题。闫金民的留言得到了陕西省省长赵正永的关注，在相关部门及时跟踪督办下，企业支付了拖欠他所应得的全部工资。5月12日和14日，闫金民分别以手机短信和电话传真的形式，向陕西省省长赵正永和有关部门表达谢意。近年来，随着我国民主化、信息化进程的加快，互联网等新媒体行业的迅猛发展，给社会带来了生机与活力，也给新形势下党和政府的群众工作、社会管理工作提出了新的挑战。陕西省省长赵正永在谈到网络媒体的舆情监督时表示，陕西省政府办公厅专门有一个部门，负责舆情分析、舆情收集等工作。他们会将前一天网络媒体上所反映的各种报道，包括负面报道，于第二天一早送到办公室给我查看。第二天我看到这些，对有些问题督办的是比较多的，我批了以后，我们有关部门去督办，督办了以后我们在政府网站上面进行回复，这个也是比较多的，对我们的工作有一个很大的推动。记者了解到，2011年陕西省省长赵正永入选人民网“2011年度十大最受欢迎嘉宾”，而对其的获奖理由则是：回复和浏览人民网网友的留言是他通过网络联系群众的主要方式之一。陕西省社会科学院副院长石英表示，在全媒体时代盛行的今天，很多传统媒体为了提高自身竞争力，纷纷采取措施开设有各自特色的网络平台。而人民网作为人民日报的网络媒介，其最大的两个优势是：一方面建立了网民与政府沟通的最大平台，既通过留言板让网民与政府之间能够互动，同时及时客观的报道亦是对政府的建言献策和舆论监督平台。而作为人民网股份有限公司和人民日报社陕西分社倾力打造的网络平台“人民网陕西频道”，自2010年7月1日上线以来，积极发挥网络媒体的舆论监督职能，进行多篇原创新闻采访，为陕西地方建设建言献策。石英说：“人民网陕西频道在陕西落地仅仅2年时间，借助人民日报和人民网的人才和资源优势，组织的各类专题报道深入一线，深入基层，推出一系列重磅报道，报道推出后不仅受到社会的关注、网友的热议，同时引起政府部门的高度重视”。近日由省三江源生态保护与建设办公室、省行政学院、省林业厅、北京大学自然保护与社会发展研究中心主办，省生态环境遥感监测中心、北京山水自然保护中心协办的“三江源的新希望：走向绿色经济与治理”研讨会在省行政学院召开。来自省内外二十多家高校、科研机构和政府部门的专家学者和实际工作者围绕科研体系创新、生态环境治理、社会管理创新、绿色经济发展等方面共话三江源的新希望。地处青藏高原腹地的青海三江源地区，自古以来，水草丰美，湖泊星罗棋布，野生动物种群繁多，典型的高原草原草甸区。上世纪70年代，随着全球气候变暖，冰川、雪山逐年萎缩，高原湖泊和湿地的水源补给受到影响；湖泊、湿地面积缩小甚至干涸，泥炭地干燥裸露，沼泽地逐渐消失，沼泽低湿草甸植被向中旱生高原植被演变；人口增加和人类过度的生产经营活动，导致草地大规模退化与沙化，优质牧草逐渐被毒、杂草所取代，草地危害动物如鼠类、旱獭乘虚而入，草地载畜量减少，野生动物栖息环境质量减退，栖息地破碎化，生物多样性降低。黑土滩是荒漠化的前兆，而草原一旦荒漠化就很容易引起沙漠化。因此草原荒漠化治理的最佳时间就是草原开始退化，黑土裸露的黑土滩阶段。三江源生态保护和建设工程实施以来，为确保项目区生态的整体恢复，同时充分考虑到今后三江源地区畜牧业长远发展，与退牧还草同步进行，国家先后投入5.23亿元资金，对三江源地区的522.58万亩黑土滩分期进行了治理，同时投资1.57亿元，对3138.13万亩草场进行鼠害防治，尝试解决黑土滩的问题。三江源生态保护与建设2003年1月，国务院正式批准三江源为国家级自然保护区三江源有很好的对保护认同的文化基础。藏传佛教的文化中，就有许多崇敬自然、保护生命及生命之间平等的认同。这是保护可以依靠的社会资源，有这个社会资本，老百姓有保护的意愿，使得以社区为主体的保护成为可能。三江源生态试验区应强调尊重文化，这是整个藏区都应该推广的原则，对社会稳定也会起到促进作用。在过去的6年里，开展过一些像“协议保护”的项目，即保护区授权给老百姓来开展保护活动、承担保护责任，同时对老百姓做保护的成效给一些奖励，这也是一种生态补偿的尝试。11.1.2地方多中心治理的主体构成与角色转换1.地方多中心治理的主体构成地方政府是地方多中心治理体系中的核心主体。企业型组织是以追求组织自身利润最大化为目标的营利性社会组织。市场经济的飞速发展，使得企业型组织在地方治理中日益扮演着越来越重要的角色。非营利组织作为社会公共领域的一种普遍现象，是社会中自发组织起来的，不以营利为目的的一种社会组织。非营利组织已经推动地方政府治理方式的变革，是地方政府管理公共事务的有力补充。摁马桶玩儿排遣孤独的老太让你想起了谁68岁的宋老太现住在大连市甘井子区南关岭街道姚兴社区。年前，儿子把她从外地农村接到大连过年，年后她也一直没有回老家。前几天，宋老太的儿子下班回家，看见门上贴了张单子，仔细一看是自来水公司的抄表记录，上面的数字吓了他一跳，两个月竟然用了98吨水。原来，宋老太第一次见抽水马桶这个东西，感觉特别神奇，“井里的水不花钱，所以我一个人在家的时候，没有事就摁一下。”宋老太说，每次摁完以后，她都觉得挺有意思。与其说宋老太摁的是马桶，不如说摁的是寂寞，但让人伤感的是，即便她摁掉了980吨自来水，也未必能冲掉那份浓烈的寂寞与无奈。好在宋老太的儿子还算孝顺，他没有明确提出浪费水的事，怕老妈心疼上火，只是说总摁马桶的抽水开关，影响开关的使用寿命。这种善意的劝解，体现了一种孝顺。问题是，宋老太不摁马桶之后，她又当如何排遣孤独？宋老太的孤独让很多人感同身受，有网友自称，“这让我想起我奶奶，来广州跟我们一起住的那段时间不断喂家里的兔子吃胡萝卜，结果兔子撑死了”。中国有多少类似这样摁马桶玩儿、喂死兔子的老人？也许难以统计。一个不争的事实是，我国已经进入银发社会。截至2011年底，我国60岁及以上老年人口达1.85亿，预计到“十二五”末期，老年人口将达到2.21亿。空巢老人和留守老人不断增多，据统计，农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%。“出门一把锁、进门一盏灯”，就是空巢老人生活状态，孤独像洪水一样袭来，更关键的是做什么事都不方便，甚至充满种种不可预知的风险。另一方面，老人即便在儿女身边，也未必就能驱散孤独，就像宋老太。每个孤独的老人背后都有满腔的无奈和沉重的叹息。一项调查表明，目前我国老年疾病患者中50%-80%是源自于老年人的心理疾病，而约70%的心理疾病是因为老年人缺少精神关怀所导致的。确实如此，到了一定年岁的老人，他们的物欲极低，往往吃饱穿暖即可，他们最需要情感输送，需要人性关怀，比如子女多陪他们唠唠嗑，孙辈多和他们逗逗乐。当然，在现代社会，大多数年轻人陷入了一种陀螺化的生存状态中，每天忙得团团转，沉重的工作压力让人很难抽出大量时间在家陪父母。工作重要，父母的精神需求也重要，该如何平衡两者关系？南京鼓楼区首推公共服务“外包”破解供给不足难题老年人独居无人照顾怎么办？……面对“公共服务产品供给不足”这一社会建设的重要课题，鼓楼区大胆创新，秉承“有限政府、无限服务”理念，将外包模式引入居家养老服务领域，“公共服务外包”改革应时而生，有效激发社会活力、扩大公众参与、促进幸福城区建设。截至目前，全区实施的公共服务外包项目28项，涉及13个部门，2011年度服务外包资金总额达4000多万元。政府公共服务外包，是指以政府机关或部门作为发包方，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，承包或委托给具备条件的法人或其他组织（以下统称承包商）履行，并支付相应报酬的民事法律行为。2003年5月，鼓楼区在全国率先创建“居家养老服务网”，以政府购买服务的方式与民营养老机构展开合作，免费为孤寡、独居老人和困难老人家庭提供照应起居、买菜做饭等生活照料服务。目前“居家养老服务网”服务老人达5500人/户。2004年6月，鼓楼区出资创办了96180生活服务求助热线。全市近400家相关服务企业依托96180热线，提供包括家政服务等100多项服务资源。2005年，鼓楼区成功运作民营金康老年护理中心租房项目，以招投标方式吸引民营养老机构前来参与，中标的机构便获得无偿使用权。短短几年的发展，全区养老床位总数已从2003年的190多张增至2368张，提前实现了“十一五”规划目标。有人这样算过账：在“外包”模式下，财政花200万元支付给民营养老机构，可为2000名老年人解决养老难题，这就等于建起一个没有围墙的2000张床位的养老福利机构。若按当前长三角地区的行情，在南京建设福利机构每床位造价约25万元，以此推算需总造价约5亿元。而把这5亿元用于购买服务，支付每年200万居家养老服务经费，至少可用250年……社会建设创新的难点与突破点在“社会协同”。鼓楼区政府由开始的自发到而后的自觉，将购买服务作为社会协同的有效路径，通过购买民营养老机构的服务，实现了功能替代。达