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第十四章城市危机管理2第十四章城市危机管理•一、城市危机的概念•二、城市危机的基本特点•三、城市危机管理•四、我国城市危机管理的创新345一、城市危机的概念•1、城市危机的概念•从政府管理的范畴上看,公共危机是指公共领域面临紧急状况,可能或已经造成严重的公共损失而亟需做出重要决断并付出高额成本方能摆脱困境的情形。•危机往往将危机管理主体置于一种非常态的情境,不同程度地具有突发紧急性、高度不确定性、严重的社会威胁性。•城市危机指由不可控制或未加控制的因素造成的对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。6一、城市危机的概念•2、城市危机的分类•由于突发事件的发生过程、性质和机理不同，可能导致的城市危机的表现形态也有多种，具体可分为四大类：•一是自然灾害危机，即自然不可抗力导致的大规模灾害，主要包括水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。78910一、城市危机的概念•二是意外事故危机•包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，火灾、爆炸、剧毒危险化学品大量泄漏，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线工程以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故，而在这一类危机中，人为因素难辞其咎。1112嘉兴市区一餐馆爆炸致2死3伤之前曾安装固体酒精罐体•浙江在线杭州12月4日讯(首席记者童俊通讯员张文翀章剑新)12月4日8时45分许，嘉兴市区同乐路上一家餐馆的厨房发生爆炸事故，造成2人死亡，3人受伤，死者中包括一名路过餐馆的老人。事发后，辖区公安、消防、安监、120等部门立即赶到现场进行救援。•救援人员赶到现场发现，事发餐馆叫原味餐馆，上下共有两层。此时，整个餐馆已经一片狼藉，店里的前后墙均被炸塌，店内的设施几乎全被炸毁，玻璃碎片已经飞到了店前店后的机动车道上，连离餐馆十几米远的房子玻璃也被震碎。•4名没有被掩埋的伤者已经被现场群众救出，被紧急送往医院救治。13一、城市危机的概念•三是公共卫生危机•包括鼠疫、霍乱、肺炭疽、流感等大规模人群感染疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。14一、城市危机的概念•四是社会安全危机•主要包括重大刑事案件、涉外突发公共事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。•这是在错综复杂的经济、社会、政治因素交互作用下由于人的行为而造成的重大事件，具体有骚乱危机、恐怖危机和战争危机。其中战争危机是最高形态的危机.15印度官员和媒体称，恐怖分子2008年11月26日晚在孟买创造了至少7起袭击事件，目前已造成已导致100人死亡200多人受伤。16二、城市危机的基本特点•1、突发性与紧急性并存•2、公共性与灾难性并存•3、危机事件的共振性与复杂性并存。•4、不确定性与时间的有限性并存•5、突发性灾害事件极易演变为社会危机17二、城市危机的基本特点•6、危机事件呈高频率、多领域发生的态势，且越来越多的危机以大城市为起点和终点，向全球蔓延。危机事件日益呈现国际化。科学技术的发展和应用也使城市面临与高风险科技系统长期共存的窘境。•7、非传统安全问题，尤其是人为危机成为现代城市安全的主要威胁。安全生产事故、环境污染、重特大交通事故等人为灾害频频光临城市，不时威胁着城市安全，严重影响了人民群众的生产和生命安全。•8、由于城市系统的复杂性、密切相关性与依赖性，公共危机一旦发生，往往共振造成“连锁效应”与“多米诺骨牌效应”，使得危机事件日趋复杂，危害极大。18三、城市危机管理•（一）涵义•1、定义•城市危机管理是指政府组织社会力量，对可能发生的社会危机制定应急和处理的方案、办法与措施，以及对危机的萌发、形成、爆发、扩散的恢复实施检测、预警、反应、报告和处置的全部控制过程。•城市危机管理是以具体的危机过程为对象的，它不涉及危机社会成因的政治治理，也不直接涉及危机自然成因的社会与技术。19三、城市危机管理•（二）城市危机管理的原则•1.以人为本原则。以人为本指明了城市危机管理“为了谁”和“依靠谁”。•在城市危机管理中，以人为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强公民的城市危机意识和自救互救能力；•坚持以人为本，就是尽量预防和控制城市危机事件发生，当城市危机发生后用最有效的措施保护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无论代价有多大，这是城市危机应急管理的最高准则，也是城市危机管理整个过程和一切活动的根本出发点。20三、城市危机管理•（二）城市危机管理的原则•2.效率性原则。•城市危机的属性决定了效率是城市危机管理的生命。•一方面，时间上的效率性至关重要，城市危机一旦发生，必须迅速反应，全面调动资源开展城市危机救治，缓解各类资源的供需矛盾，恢复正常的社会秩序，重建社会平衡体系。•另一方面，资源的配置与使用效率不可或缺。从资源角度看，城市危机管理是一个资源储备与消耗补充的全过程。在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是城市危机管理的成本。•因此，只有在资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成本，才能满足效率性原则。21三、城市危机管理•（二）城市危机管理的原则•3.可持续原则。•城市危机既是风险，又是机遇。城市危机对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的良机，是社会进步与自我完善的契机。进行城市危机管理，要兼顾长远，不能以牺牲长远利益作为代价。•城市危机管理中的资源占用与消耗必须与社会经济发展状况相适应。•必须把城市危机管理同经济发展结合起来，与以人为本的发展结合起来，把城市危机管理策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展战略之中。22三、城市危机管理•（二）城市危机管理的原则•4.公平性原则。•城市危机管理不仅要注重效率，更要重视公平。这是城市危机管理的内在本质要求。•尤其在城市危机应急救援资源配置时更要如此。•公平不是平均，公平要有主次。在城市危机管理中的资源优化配置中，要把握整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源，尽最大努力满足最普遍、最基本、最强烈的资源需求，以主要矛盾的解决来全面缓解次要矛盾，避免各类资源需求矛盾之间的相互激荡。•要把握主要矛盾和次要矛盾的关系，重视不同环境下不同群体对不同资源的特性需求，以及相互之间的关联，有选择、有重点、有次序地逐步化解各类次要矛盾，消除局部失衡现象。23三、城市危机管理•（二）城市危机管理的原则•5.理与控制相结合原则。•城市危机管理中的资源配置，要坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配置效率。•为确保对城市危机的控制，决策机构必须集中时间精力和有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全人才、安全设施、基础设施、应急救援物资等核心资源的控制，实现其科学优化配置与快速有效调度，保障总体局面的稳定与控制，从而为城市危机管理的其他工作环节提供坚实可靠基础与强有力支撑。•同时，还要围绕城市危机事态的发展变化，将以控制为主和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来。24三、城市危机管理•（二）城市危机管理的原则•6.协调性原则。•城市危机管理中的资源配置过程本身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际需求进行协调的过程.•城市危机管理中，各类资源的所有者性质不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差异，而且在应对城市危机的介入方式也不尽相同。•有效的协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量，发挥资源整体的最大效用。•因此，城市危机管理资源配置必须坚持协调性原则，整合各种资源，并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调，发挥整体功效，提高效率资源配置和运行效率。25三、城市危机管理•（二）城市危机管理的原则•7.稳定性原则。•社会平衡体系的平衡与稳定是相对的，必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。•一方面,城市危机管理中的资源配置如果一味地追求稳定与平衡则违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。•另一方面，并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味着城市危机已经出现。•必须判断该变化是否已经冲击到组织体整体的基本目标，并严重影响其发展。•否则，对城市危机的过度反应不仅会浪费资源，而且容易导致其他不利于发展的失衡或失稳，甚至激化矛盾。26三、城市危机管理•（二）城市危机管理的原则•8.开放性原则。•城市危机应急管理能力不仅取决于现有资源的种类和数量，也取决于对所需资源的协调获取能力。•一方面在努力提高公共资源配置效率的同时，还要发动群众积极参与，进一步提高资源配置效率，提高资源的吸纳能力。•另一方面，要寻求外部资源协助，同时必须密切关注其他范围的城市危机，及时提供支援与帮助，以期达到预防与控制的结合，最大程度地减少损失。•城市危机管理中的资源配置，要将内部资源外移，以便在不同区域和范围内得到整合与共享；还要将外部资源内移，增强所需的关键资源的可得性。27三、城市危机管理•（三）城市危机管理的内容•1.城市危机预警制度。•城市危机预警制度的出发点是要求树立城市危机意识，建立起城市危机预警系统，以便捕捉危机征兆。•城市危机的预警是城市危机发生前的预测、预防，主要包括：建立城市危机预警组织；建立灵敏、准确的信息监测系统，及时捕捉、收集相关信息；•列出一系列可能导致城市危机的事件，确立城市危机发生的指标体系，实施重点监控；•建立并完善城市危机预警机制。重点完善现有的公共卫生防疫、气象、地震、洪涝等信息预报系统，在与公共安全密切相关的重点行业和企业（如旅游、航空、金融、电力供应、供水、通讯、防污染等）中建立预警信息系统。28三、城市危机管理•（三）城市危机管理的内容•2.城市危机处理决策机制。•强力有效的应急决策机构应当由两部分组成：政府应急决策机构，由相关部门决策者组成；应急处理专家委员会咨询机构，由经验丰富的专家组成，为决策者提供有效的决策参考。•在突发性城市危机出现时，各个机构各司其职、相互协作。•决策机构负责指挥处理突发性城市危机，发布权威信息，行使调配资源的权力。•专家委员会咨询机构负责信息的分析处理，做出各种可行性方案供决策者选择。29三、城市危机管理•（三）城市危机管理的内容•3.调度机构和监督机构。•要通过建立调度机构和监督机构，尽力把城市危机治理的职能整合到政府和政府部门之中，建立一个统一领导、职责清晰、分工协作的城市危机治理体制。•监督方式可以由专门监督和公众监督相结合，并建立相关的干部问责与纠错机制，城市危机处理的主体是政府公务人员，应当界定公务人员的城市危机管理的权力和义务，防止权力的滥用和渎职，保证城市危机管理机制的有效运转。•同时，加强舆论监督机制，规范公共信息的责任、公众和媒体知情权利的保障。30三、城市危机管理•（三）城市危机管理的内容•4.有效的信息沟通机制。•信息沟通是城市危机处理的核心，正确的信息发布、有效地信息沟通是避免社会公众恐慌的最好方法，信息沟通机制包括信息上报和信息发布两方面的工作。•首先，城市危机产生后，城市危机所在地政府要立即上报城市危机事件的最新信息。•信息内容包括：事故发生的时间、具体地点、人员伤亡情况、财产损失、当地人民群众的思想情绪、事故造成危害初步评估、当地政府和有关方面已采取的救灾措施等，上报的各种数据要准确，做到及时、准确，已便于上级政府决策。31三、城市危机管理•（三）城市危机管理的内容•4.有效的信息沟通机制。•其次，搞好信息发布。城市危机事件发生后，往往谣言较多，容易造成社会混乱，因此，要建立信息发布机制，及时将城市危机事件的信息向社会公众发布，使广大公众了解真像。•重大突发事件的信息发布由应急管理机构统一确定,新闻办负责具体实施。•城市危机处理中的沟通要处理好政府与公众、政府与新闻媒介、政府部门之间的沟通关系。32三、城市危机管理•（三）城市危机管理的内容•5.应对公共危机的社会动员机制。•社