第六讲：腐败及其治理

第六讲：腐败及其治理主要内容：一、腐败的界定二、腐败的危害三、腐败的趋势四、腐败的根源五、腐败的治理导言•腐败现象：•日常性问题：政府：行贿受贿、买官卖官、徇私舞弊、任人唯亲、贪污挪用等；•日常生活：学校招生、评优、入党等•“贪污在香港警察队伍中是一种生活方式，就像晚上睡觉、白天起床刷牙一样，非常自然的一件事。”——韩德（香港警务处侦缉警司）•复杂性问题：隐蔽性、难以量化研究•历史性问题：历史学家吴晗在《论贪污》中说：“贪污这一现象，假如我们肯细心翻读过去每一朝代的历史，不禁令人很痛心的发现无代无之，竟是与史实同寿”，“一部二十四史，充满了贪污的故事”•《道咸宦海见闻录》、《民国十年官僚腐败史》•世界性问题：透明国际，《联合国反腐败公约》问题：•公共责任与公共服务目标日益明确的背景下，为什么腐败现象层出不穷，成为全球化问题？•如何认识和对待腐败现象？•反腐败的目标定位：根除、消灭/控制、抑制在较低的水平？•反腐败的信心问题/能否成功？•如何遏制腐败，教育、监督、制度？如何教育，如何监督，如何完善制度，制度的设计基础和衡量标准是什么？一、腐败的界定•腐败概念的泛化：腐败是个筐，什么都可以装•腐败相关词汇：特殊化、不正之风、官倒、权力腐败、权力寻租、党内腐败、政治腐败、行政腐败、司法腐败、用人腐败、军队腐败、学术腐败、职务犯罪等等•概念界定意义：社会共识，对反腐败的领域、战略、信心都有影响学术剽窃是腐败么？•2002年1月10日，一篇在学术界极少数人手中流传的稿子“北大博导剽窃，叫人如何不失望”在《社会科学报》刊登出来，文章作者化名晓声，是北大中文系2000级博士生。该文章披露的基本事实是：王铭铭教授的著作《想象的异邦》第二编中，除了个别字的修改或者语气的改变外，几乎全部与美国人类学家哈维兰的《当代人类学》第四、五、六部分相同，结构段落顺序也基本没有改变。要说大的改动，就是原书中的一些小标题给去掉了。两本书雷同部分约10万字。王铭铭是《当代人类学》的主要翻译者，但在《想象的异邦》一书中的序言部门和参考文献部门没有一次提到美国作者哈维兰。•王教授的行为是不是腐败或者学术腐败？停车场如此收费是腐败么？•2008年11月11号，笔者三人到济南市行政审批服务中心洽谈项目，在该单位门口停车一小时，收费员过来要收取停车费2元，一人正要掏钱时，另外一人说给你1元，我们不要发票。收费员笑笑表示默认，拿钱走开。你是否认可下面对于腐败的界定？•1、2008年1月上旬，昆明市委书记仇和会议发言：“腐败我看有三种:第一种是贪污，第二种是决策失误造成经济损失，第三种是宁愿少干事，甚至不干事，保证不出事，四平八稳，按年龄大小、皱纹多少、胡子长短排队等提拔，失去机遇，影响一个区域经济社会发展。后两种比第一种造成的损失更大，更可怕。”•决策失误和墨守成规是腐败么？广州政协主席林元和批部门效率低：办事慢也是腐败•2010年6月8日，广州依法治市“四五”规划和“五五”普法实施情况检查会,广州市政协主席林元和发言：“一个报告,七批八批,等上一二个月是常有的事,谁也没特意耽误事儿,还是按照最短工作日算的”,“把事儿放在那里慢慢给你办,也是一种腐败,无非是等你给一点好处。•行政效率低下是腐败么？腐败的词源•中国：“太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食”——《史记·平准书》•英文词汇：•Corruption•Bribery•Graft腐败界定的不同视角和思路•1、根据交换规律解释腐败•2、根据法律准则定义腐败•3、根据道德标准界定腐败•4、根据腐败行为类型来解释腐败1、根据交换规律解释腐败•腐败是一种特殊的交易行为•（1）塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中认为“腐化的形式大都涉及到政治行为和经济财富之间的交易。在一个生财有道而做官无门的社会里，占主导地位的腐化形式将使利用前者换取后者。”•（2）美国的克拉佛伦强调权力交换过程中的供需之间的不平衡。主张，腐败的官员视其公职活动为一种经营交换，他们寻求最大限度的扩大其收益，收益的多少有赖于市场状况，有赖于他在公共需求曲线上发现最大赢利点的能力。2、根据法律准则定义腐败•按照法律标准界定腐败，腐败是行政官员非法收取好处的违法行为，特别是为了照顾某些人的利益，造成对公共利益的严重危害。•这种定义往往强调规范性，力求把腐败予以具体化予以控制和打击。3、根据道德标准界定腐败•在道德范围内，腐败是一种为了获取私利而侵犯职业规则、违背社会公众期望，也是违背公共伦理价值的行为。即，腐败不仅是一种违法行为，也是违背道德规范的行为。4、根据腐败行为类型来界定腐败•美国博登海默将10种行为归属于腐败：•为朋友利益而轻微偏离规则；•公职人员接受礼品；•在官员任命和契约签订中的裙带风；•官员通过兼职获利；•被保护人按保护人的指示投票；•被保护人需要保护干预以进入行政程序；•官员以取得礼品为进入行政程序的前提；•官员接受报酬容忍有组织的犯罪；•党员以不当理由突然改变对政党的效忠；•官员和公民对腐败的证据视而不见。•形象但没有抽象本质，不可穷尽王沪宁的总结•以公职为轴心的定义：为了个人利益而不当使用公共权力，违背职责，游离规范，摆脱法律。•以市场为轴心的定义：从经济学的角度进行抽象，认为腐败官员把公共职位视为一种经营活动，尽量扩大受益；•以公益为轴心的定义：有的外国学者认为第一类定义太窄，第二类定义又太宽，不如采用公益概念，为个人利益侵犯公共利益即腐败。腐败界定的几个要素•腐败主体的界定：个人/单位？公共部门/私人部门？透明国际的定义变化。•腐败行为特征的界定：两个行为要件，是否利用了权力，是否谋取了私人利益。•对腐败收益的理解：直接收益和间接收益；收益的形式不一定是金钱；收益也不一定归于个人，因此，公共利益的概念对于描述腐败的概念是必不可少的。•腐败的社会文化因素：不同社会文化背景下对于腐败的看法不同。我国逢年过节收受烟酒的行为/礼尚往来的文化传统。定义的变化•《联合国反腐败公约》，腐败发生的领域既包括公共部门，也包括私营部门•香港的实践：同时打击公共部门和私营部门的腐败•腐败定义的变化：•公职人员——公私人员•公共部门——公私部门•公共权力——委托权力腐败的内涵界定•狭义：滥用公共权力谋取私人利益•广义：滥用委托权力谋取私人利益•根据我国腐败的主要特定和类型和反腐败的实际需要，采取传统的定义：公职人员滥用公共权力谋取私人利益，领域仅限于公共部门。二、腐败的危害•（一）腐败的功能主义说——腐败有利论：存在即合理•尽管政治学家、历史学家以及普通百姓在他们的著作和民间传说中都对腐败进行了无情的鞭挞，但是甚至在20世纪90年代之前，关于“腐败是否有害”仍然存在一定的争论。•功能主义说认为：腐败是克服市场分割以及在地方、单位和传统关系网络中发挥再分配性功能的需要，它有助于绕过僵硬的体制而提高经济运行的效率。•美国戴·巴利、莱福等人的观点•我国学者张曙光、张维迎、张宇燕等人结合中国从计划经济向市场经济体制的转轨，也强调了腐败的正效应。•[讨论]腐败有理有利论？•问题：•（1）分析腐败有理有利论的的价值取向和立论逻辑。•（2）你是否认同这种观点？原因何在？（二）腐败有理有利论的分析•特殊背景：由于第二次世界大战以后经济迅速崛起的新兴国家和地区如日本、印度尼西亚、韩国等常常伴随着严重的腐败，使得“腐败是经济增长的润滑剂”的“功能主义说”广为流行。•产生效果：使得对于腐败的分析更加全面客观，但也混淆了视听，错误引导了政府和公众的认识。•价值目标：比较单一，盲目追求经济效率，多为经济学家•立论逻辑：具有内在缺陷，视野狭窄，从个体的效用出发推导总体效用。•主流经济学家的逻辑分析：•终极理想是私人财产权、自由市场、法治及宪政。但把现有制度约束条件下企业家收买、勾结官员的腐败，视为一种历史的必然性。他们相信这个次优选择是现有约束条件下实现这些终极目标的唯一道路。•推论过程：面对一些僵硬的政府管制，部分企业家贿赂、收买政府官员，就为市场打开了门缝，从而提高了资源利用效率，推动了经济增长。经济增长将会使很多人获得财产，其中当然包括企业家，这些人为了保护自己的私人财产，就会推动政府强化法治。•腐败有利论的经济学家坚信“经济人”基本预设。然而，假如严格按照这种推论，则企业家的贿赂只会让管制趋向强化。相关官员很快就会通过经验认识到真理：维护和强化管制就是他实现自身个人利益最大化的最佳策略。管制权力越大，权力的灵活性越大，寻租空间就越大，贿金收入也就越多。•而且，企业家降低贿赂成本的理性策略是：不关心管制规则本身是否变化，只要该管制规则对自己，甚至仅仅对自己的本次交易不再生效即可。每个人都期望自己享有垄断特权，其他仍被管制束缚着。•反过来说，相关官员也会通过经验变得十分精明：它绝不会把一项管制作为一个整体一次性出售作为理性的经济人，他的最优策略是每次只针对单个企业家，出售管制制度的一个例外特权。这样可以保持贿金收入现金流的持久性。•在给定的约束条件下，腐败确实可以弱化两种不同产权制度之间转换过程的摩擦，或者说降低其交易成本。中国私人经济空间的扩大，在一定程度上得益于经济学家们所说的“赎买策略”。•财富的道德属性或正当性比较薄弱。富人的“原罪”问题——高度不确定——促使富人趋向于行为短期化：在经济活动中，投资倾向于投机，在经济活动之外，倾向于把钱花在奢侈品消费上。•更重要的，一个人的财富是如何创造出来的，在很大程度上也决定着他将借助何种手段保护他的财产。作为理性人，他不会把保障个人财富安全的需求，转化为普遍的保障个人财产权的权利诉求。因为成本太高，即使有这种行为，也是在搭中产阶级的便车，是一种投机行为。（三）腐败的危害•世界银行的考夫曼等人的研究指出：尽管从个体来看，腐败可能会提高效用，但是从整个社会总体来看，腐败会严重损害制度的权威性，降低效率，并助长公职人员的创租行为。他们提出“腐败是经济增长的润滑剂吗？”这一影响广泛的问题，对“腐败有益”进行了全面的驳斥。•非生产性寻利活动：腐败不是生产性行为，仅是财富非正当转移；•腐败直接损害相关利益者的合法权益；•腐败的负外部效应：•投资环境的恶化，国有财产的巨大损失，经济效率的丧失；•政府权威丧失、破坏法治、政府合法性削弱；•社会贫富差距，社会秩序动荡；•社会道德沦丧，价值信仰遗弃，生活质量的下降；•考夫曼:在腐败少见的发展中国家里，生活水平比其它发展中国家要高3倍。此外，反腐败取得成效的国家会吸引更多的外资。他说：“腐败对投资环境会产生更坏的影响，这种坏影响超过守旧的投资环境中某些固步自封的措施，例如，要开办一家企业必须旷日持久地等待批准等。”•联合国前秘书长安南：“腐败是全球的公害，它破坏经济、削弱民主和法制，扰乱社会秩序，并使有组织犯罪和恐怖主义更加猖獗，给发展中国家的人民带来更大的苦难。”•世界银行前行长沃尔芬森：“腐败是政治之癌）“腐败癌症将摧毁发展的一切努力”三、当前腐败的特点和趋势•1、当前腐败的特点：•腐败的蔓延多发：数量、规模、层级、领域•合谋腐败的增加：集体腐败•形式的多样隐蔽：性贿赂、购物卡、名人字画、旅游、子女上学、高级消费娱乐等•腐败的容忍度：腐败多发和公开带来的公众心理的矛盾•2、趋势：我国学者杨春洗1998年提出我国腐败的趋势是一个倒U字形，随着社会转型和法制的完善等，到2010年会逐步好转。四、腐败产生的原因•从根本上说缘于权力自身的特征、政治制度与社会经济背景，与社会制度本身等密切相关。•腐败直接根源于行政权力的特征及其运行过程：权力的手段性；权力的独立性；权力的一元性；权力的时效性；权力的膨胀性•不健全的政治制度是行政腐败的重要根源。行政腐败寄生于特定的政治环境，政治腐败是产生行政腐败的温床。专制与民主制度的区别。•社会经济结构的变化：经济变革中出现的新旧规范之间的冲突；财富的增长与权力地位之间的交换；政府职能的扩张，自由裁量权和行政优益权的滥用•历史文化传统的惯性影响：官本位、家族本位等。•上面只是创造了腐败的机会•个人原因：•人性与腐败的动机：自利性和经济人•文化与道德的