简析中国乡村治理结构的改革

简析中国乡村治理结构的改革中国社会科学院农村发展研究所张晓山摘要：本文从中国乡村治理结构改革的背景、形势、改革的走向及制约因素、改革的措施等几个方面进行论述。认为近年来以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预期效果，税费改革、取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来。乡镇与行政村的治理模式要想由从统治型转向服务型，由自上而下的行政管理型转为群众参与的自治型，由全能型转向有限功能型，与三个因素密切相关：一是上级布置任务的减少，二是传统的管理模式的改变，三是有其他类型组织来接手乡镇与行政村组织的一些功能。为此要建立乡村公共财政体制，改革与完善乡村治理结构。关键词：乡村治理结构乡村公共财政解决“三农”问题，一方面要促进城市化和工业化进程，将农村剩余劳动力及其家属转移出农村；另一方面要提高农业综合生产能力，提高从事农业的那部分农民的收入，同时要促进农村社区的稳定和繁荣，这就涉及到改革与完善乡村的治理结构。本文拟从中国乡村治理结构改革的背景、形势、改革的走向及制约因素、改革的措施等几个方面做一初步的论述。一、乡村治理结构改革的背景1、1994年通过分税制改革形成中央和地方权力的重新划分，在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲。总的态势是财权上收，事权下放。上边对下边是光给政策不给钱，基层的财权和事权严重不对称。乡村公共产品的过度供给（各个垂直部门为做工作、实现政绩而布置下来的各项任务）和严重短缺（该干的事没有钱干）并存。各种政府部门由自身的利益驱动，向农民伸手，最终把负担转嫁到农民头上，触犯农民的利益，造成农民与集体，农民与地方政府的纠纷，甚至抗争。2、没有制衡机制和群众民主参与的分权化必然最终侵犯的是最底层农民的利益。在经济全球化背景下，各地政府相互竞争，竞相向海外招商引资，搞GDP崇拜，最终靠廉价的土地吸引外国直接投资（FDI），土地问题成为新的纠纷、抗争的重点。农村政策的核心问题是土地问题，农民作为集体所有者拥有的最重要的资产（农村土地）的权属问题一直是利益相关者关注的重点。农村土地承担着两大功能，一是作为农民的生产资料的就业功能，二是作为农民的特殊财产的生活保障功能。在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵犯农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。农村最激烈的冲突往往是征地引发的。实践证明，对于从事不同行业、处于不同经济形态之中的多种类型的农民（从事农业生产经营的农民、土地被征用的农民、进城打工的农民等）来说，探索他们对农村土地的财产权利的不同实现形式，是一个涉及到乡村治理结构的至关重要的经济问题和政治问题。在上述背景下，中国农村组织架构的现状是：根据国家统计局的数字，2003年中国共有乡镇38028个，其中镇19588个，乡18440个，村民委员会678589个。据中编委提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为115万人，乡镇事业编制为841万人（含教师编制近593万人），每个乡镇吃“财政饭”和1“事业饭”的人员平均在230个以上。另据有关的资料，全国村干部人数380万，村民小组干部人数就更多了。全国有1080个县市不能及时发工资。据农业部的调查，截止1998年底，全国乡级净债务1776亿元，乡均408万元；村级净债务1483亿元，村均21万元。全国农民人均负债374元。现在的债务数字肯定要大多了，有人估算，全国农村债务大约在6000亿～9000亿元之间。还有的专家学者认为远不止这个数（2004年10月09日深圳新闻网）。严峻的现实说明，乡村治理结构的改革与完善将是中国乡村政治、经济和社会方面的焦点问题。二、当前乡村治理结构改革的形势治理（Governance），是近年来非常时髦的词汇，主要用在政府改革、公司制度建设等方面。Governance的本意含有“以规则进行管理、统治或规范，以形成一定的秩序”的意思1。按照威廉姆森（OliverE.Williamson）的定义，治理是“一项评估各种备择组织模式（手段）的功效的作业，目标是通过治理机制实现良好秩序”2。所以，治理的基本含义应该是，为了达到一定的秩序的目的而运用一定的规则。为了有规则可运用，治理当然还应该包括创设规则。治理是制度的建设和运用，是创设或遵守一定的规则，搭建组织或组织间的架构，并以此实现一定的目的和秩序。当强调规则时，人们一般称之为制度；当强调组织结构时，一般称之为治理结构。所以，“治理结构可以被有益地视为制度框架”3。可见，制度是静态的概念，治理是动态的概念，二者实为体用之关系。研究治理结构的目的，用威廉姆森的话说，就是“产生秩序、化解冲突和实现相互利益”近几年来，在乡村治理结构改革方面，有两个动态值得关注：1、以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预期效果2003年中国的乡镇数是38028个，是1995年47136个乡镇的80.68%，减少了近1/5；是1990年55838个的68.10%，减少了17810个，减少了近1/3。2003年全国有村委会678589个，是1995年740150个村委会的91.68%，减少了8%。据有关资料，2004年全国有20个省（自治区、直辖市）继续进行撤并乡镇工作。截至2004年9月30日，全国又撤并乡镇864个，乡镇数减为37166个。据民政部计算，这些撤并的乡镇共精简机构17280个，裁减财政供养人员8.64万人，减轻财政负担8.64亿元（于建嵘，2005）。但据有的学者2002年到2004年间对10个省区20个乡镇的个案调查，关于精简乡镇人员，15个乡镇的主要领导人认为乡镇机构改革的效果不好，或是根本就没有什么效果。对于那些改革停留在纸上的乡镇来说，财政开支依然如故，对于那些改革有所动作的乡镇来说，财政效果也很微弱。分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，提前离岗退休人员要交养老保险，这些则导致财政开支骤然增加。结果是人员没减下来，财政开支没减下来，工作效率也没有提高。关于撤乡并镇，在他们调查的20个乡镇中，12个乡镇涉及过乡镇撤并。在进行过乡镇撤并的乡镇中，9个乡镇的领导人认为撤乡并镇对于精简人员、提高效率的效果不明显，对乡镇工作没什么影响，对农村基层工作影响不大。2个乡镇表示，集中财力的效果比较明显，人员精简效果不明显。1个乡镇的书记则尖锐地批评，因撤乡并镇，变卖、私分公有资产，乡镇政府元气大伤（赵树凯：2005年）。2、税费改革、取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来2003年中央财政转移支付305亿元，2004年为了推进农村税费改革，中央财政转移支付510亿元。取消农业特产税使农民减负68亿元，实施农业税减免政策使农民减负230亿1《柯林斯COBUILD英语词典》(CollinsCobuildEnglishDictionary)，上海外语教育出版社2000年第1版，第729-730页。2[美]奥里弗·E·威廉森著：《治理机制》，王健等译，中国社会科学出版社2001年第1版，第13页。3[美]奥里弗·E·威廉森著：《治理机制》王健等译，中国社会科学出版社2001年第1版，第13页。2元左右，总共税收减免302亿元。而税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里要收1500～1600亿元，税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响。在“正税除费”的改革时，由于税率提高，农业税增加的部分留给了乡镇，村级减收较大。而在彻底取消农业特产税和农业税的改革中，拆除了收费的平台，执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务的功能相对弱化；但乡镇和村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品的能力不足的问题凸现出来。据报道，河南淇县西岗乡2004年由于按农业税减免3%征收，财政收入减少了112万元，为180.5万元，其中含农业税正税125万，附加税25万元，这两项占到了全乡财政的87%。当年乡的可支配财力为106万元，而维持各机关的正常开支就需90万元。农业税附加25万元是用于村财政的，而37个行政村的年支出总额达539万元。一眼井使用7到12年要修，一条路用了10年就得修一次。但乡财政拿不出用于37个行政村基础设施翻修的钱，更不用说还有800多万元的银行欠债和400多万元的社会欠债（《新京报》，2005年3月8日）。“以县为主”的教育财政体制保证了教师工资的发放，但乡村学校的日常运行费用、危房改造及历史债务的偿还等均没有着落。另有湖北的案例调查显示，实施农村税费改革后农村公共资源筹集制度得到了规范；农民负担得到切实的减轻。税改使村委干部失去了贪污腐败的机会。但村委会失去了筹集公共资源提供公共产品的能力，一些村里的公共事务便处于无人管理的荒废状况中，小学校舍要修理没人管，道路、水渠、涵洞无人疏通整理（周志坤，2004年）。如果税费改革的结果是影响基层政权和基层自治组织的正常运行，该履行的职能不再履行，该为老百姓做的事不做了，从而导致农村公共产品供给的短缺，影响农村公益事业的发展，这显然与税费改革的初衷相违。税费改革，如仅仅是减轻税赋，仍保留税种和税收任务，单靠有限的基层税务征管人员，无法面对成千上万的小规模农户，更无法完成非农业税费的“搭车”征收任务，乡村干部仍是征税的主要力量。从这个意义上讲，中国拥有一支世界上最庞大的收税队伍，税费改革之后的征税成本仍较高。而取消农业特产税和农业税这两个税种，也就免除了征税成本，铲除了“搭车”收费的根基和平台，为消除城乡二元结构、调整国民收入分配结构、转换基层政府和村民自治组织的职能、进一步精简乡镇机构和减少财政供养人员创造了条件，从这个角度来说，取消农业税把乡村治理结构方面的问题都凸现出来，意味着以税费改革为中心的农村配套改革迈出了关键性的第一步。三、乡村治理结构改革的走向和制约因素中国乡村治理结构未来的走向如何？在深化农村改革中，如何改革乡村的治理结构？一种观点认为，“按现代制度来规范传统村社，必然产生政府与分散的、剩余太少的农民之间交易费用太高的问题。……无论集权或民主，都对小农经济作用不大，除非把小农经济基础彻底改变”（温铁军，2001年）。另一种观点主张国家政权从农村撤退，“官权退、民权进”。乡镇体制改革和乡村社会发展的终极目标是乡镇自治。一是官方权力退出乡村社会，还权于民，让民间自治；二是乡村社会的最高权力归农民，让政府和部门官员真正成为农民的公仆（李昌平，2004年）。有些学者从另一个角度认为，乡镇财政收入不足，乡镇没有必要设立独立一级政府，应将目前的乡镇一级政府变为县一级政府的派出机构。政府缩到实三级加两个半级（地和乡作为派出机构层级、市与县在财政体制上同级）（贾康、白景明，2003年）。还有一种观点认为：“中国农村过去没有脱离国家的介入，今天更是被纳入了国家的轨道。农村改革之后仍然如此。国家在土地制度、计划生育、税收、教育等等方面都介入极深；那种将国家撤出乡村、使其实现自治的想法是极不切实际的。实现乡村自组织能力只能在现3有的制度框架下进行。这并不是因为现有的制度无法改变，而是因为它代表了正确的方向，因此没有必要改变。”（姚洋，2002年）。各种观点不同，但在县（市）与农户之间，乡镇和村这两个层面是客观存在的。乡镇和村这两层组织的治理结构和治理模式应进行变革（即使是在现有的制度框架下进行），对这一点应不持有异议。取消农业税及附加，乡镇只剩下支出功能，是否还有必要作为一级政府而存在？江苏的一个乡党委书记认为：“乡镇自治应该是今后发展方向，但现在就撤销乡镇政府行不通。从全国来看，让2000多个县去管理8亿多农民，不可想象。乡镇应该有一级政权，没有政权不行。现在，最该撤销的就是市级，必须废除市管县的体制，由省直接管县”（赵树凯，2005年）。我认为，在目前形势下，乡镇作为一级政府仍有必要存在，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展。关键是乡镇机构要能真正为农村发展服务，为社区群众提供高质