1转型经济视角下政府治理及体制性约束靳继东(东北财经大学公共管理学院大连116025)作者:靳继东,1974年生,政治学博士,东北财经大学应用经济学博士后流动站、公共管理学院,主要研究方向为政治学理论、政府理论和公共财政理论。通讯地址:东北财经大学公共管理学院邮编:116025Email:jjd7404@sina.comTel:0411-84739126;133222013812转型经济视角下政府治理及体制性约束靳继东(东北财经大学应用经济学博士后流动站,辽宁大连,116025)[论文摘要]转型经济研究为分析经济转型与政府治理提供了一个新的理论视角。经济转型与政府治理变革是当代中国经济、政治发展两个基本变量,二者相互作用、互为因果,都受制于转型期中国社会的体制性约束。1978年以来由计划向市场的经济转型既是政府治理变革的后果,又构成后者最根本的驱动力。在经济转型背景下,政府应适时地调整治理理念,协调合法性与合理性、公平与效率的关系,重塑政府与市场、政府与社会的关系,建构有效政府,实现社会和谐、可持续的发展。同时,政府治理也面临一系列体制性约束因素。[关键词]转型经济政府治理体制性约束[基金项目]教育部人文社会科学规划基金项目:发展中国家的社会均衡发展与政府作用比较研究(05JA810004);辽宁省社科联2006年经济社会发展项目:经济转型、治理创新与体制性约束——辽宁经济振兴进程中的政府治理能力问题研究(2006lnsklktfx-23-08)转型经济研究的兴起和发展为分析当代中国的经济转型和政府治理问题提供了一个新的理论视角。在这一视角下,1978年以来的中国经济转型包括两个层面:第一,资源配置基本方式从计划经济到市场经济的转型;第二,决定资源配置方式的政府治理规则的变革和创新。对于中国转型过程而言,这两个层面是相互作用、互为因果的。一方面,经济转型的显著绩效实则是政府治理规则变革与创新的经济表现,其最终成功也取决于政府治理变革的深入发展;另一方面,市场化取向的经济变革每向前推进一步,都将构成政府治理创新的根本动力,将对政府治理变革提出新的要求和挑战。本文以转型经济研究为理论视角,以当代中国政府治理变革与经济转型的互动关系为逻辑主线,主要探讨经济转型对政府治理变革的挑战和要求,政府治理的基本取向以及面临的体制性约束因素等问题。一20世纪80、90年代,一些国家放弃计划经济,开启向市场经济的转型过程,对这些国家的经济生活以及经济学研究产生了重要影响。中国经济转型于70年代末从体制外农村经济体制改革开始,市场机制的作用和范围逐步深化,并在1992年正式明确社会主义市场经济的转型目标。就宏观经济而言,中国的转型表现及其所取得的巨大成就是前所未有的。世界银行指出,在所有转型国家中,中国的转型绩效近乎“奇迹”,“中国只用了一代人的时间,取得了其他国家用了几个世纪才能取得的成就。在一个人口超过非洲和拉丁美洲人口总和的国家,这是我们这个时代最令人注目的发展。”1大规模经济转型的实践以及经济领域内发生的深刻变化,对传统经济学既是挑战,又是机遇。针对经济转型实践的理论研究形成一个新的经济学分支——转型经济研究,其核心是伴随资源配置根本方式从计划走向市场而展开的大规模制度变迁与创新过程,主要对经济转型中的制度变迁、路径选择和绩效评估等问题进行的理论分析和总结。以转型经济研究为出发点,不同学者从不同角度对中国经济转型进行了理论分析。一些西方学者根据新自由主义、新古典经济学等观点,论证中国市场化经济转型的必要性;一些中国学者则提出“中国的过渡经济学”概念,侧重研究中国从计划经济体制向市场经济体制转型过程中的具体问题2。林毅夫、蔡昉、李周等认为,80年代改革之前,微观经营机制、资源计划配置和宏观政策环境等三位一体式的传统经济体制已经弊端重重,中央和地方权力此消彼长式的“行政分权式”改革根本未曾触动这一体制的深层次问题,“文革”结束后国民经济几近崩溃的边缘,最终导致了以市场化为取向的经济改革;3杰雷夫·萨克斯、胡永3泰、杨小凯等认为,20世纪50年代中期以后的中国经济并不是严格意义上的中央计划经济体制,而是某种地方分权式的计划经济模式。这种模式没有使中国像苏联那样迅速地实现工业化,但在某种程度上为70年代末开启的经济改革进程奠定了基础。4也有学者针对中国经济转型方式和路径选择问题,对激进式改革和渐进式改革的优劣利弊进行比较研究。樊纲从改革的成本——收益角度,分别阐释了激进式改革与渐进式改革各自的优劣利弊,认为中国的市场化经济转型是渐进式改革的成功典范5;林毅夫等进一步总结了诸如增量改革、试点推广、非激进性革等中国渐进式经济转型的具体特征,强调渐进式改革与中国国情的适应性。6杨小凯等则认为,渐进式改革常常与国有资产流失、大规模的腐败、国家机会主义等现象联系在一起,它所获得的经济增长收益是短期的,如果没有相应的宪政改革,渐进式经济改革将付出更大的代价。7对中国经济转型研究的逻辑切入点、研究视角的不同,甚至对转型内涵的多维界定,充分表明当代中国经济转型的复杂性。8本文认为,1978年以来中国经济转型包括两个层面:第一,资源配置基本方式的转型,即从计划经济到市场经济的转换;第二,决定资源配置方式的政府治理规则的转变和创新,即政府对利益、权力与权利等关系的重新调整。经济转型与政府治理是互为因果的,经济转型为政府治理提供了根本的驱动力,而没有政府治理模式的变革与创新,经济转型最终也难以取得成功。如果将经济转型的研究局限在经济学领域,则很难解释经济转型过程的复杂性,而且也将忽视政府治理规则变革对中国经济转型的关键作用。改革以来,中国经济转型和政府治理变革呈现以下基本特征:首先,经济转型的启动和初始阶段不是一个“自下而上”的自发演进过程,而是一场“自上而下”由政府推动的“革命”。热若尔·罗兰指出,“1989年以前惟一的重要转型经验是中国的经验,而中国的政治经济环境与欧洲国家有很大不同。”9中国经济转型起始于1978年中共十一届三中全会。当时,面对被此前的历次政治运动破坏的早期经济成就以及刚刚结束的“文革”造成的经济混乱,政治领导人决定回归中共“八大”路线,实现党和政府工作重心向社会主义经济建设方面的转移。10然而,与“八大”路线相比,1978年启始的经济政策的逻辑及后果等是迥异的。一方面,“八大”路线是在社会主义公有制初步确立,苏联计划经济模式的弊端还没有充分显现的背景下形成的,行政指令仍是资源配置以及经济运行机制的基本方式;而1978年经济改革的基本背景是,中央集权式计划经济体制的低效率已经彻底暴露,以往依赖“行政分权”方式纠正苏联模式的弊端缺乏绩效。11因此,经济政策的根本取向是探寻对传统计划经济体制的改革之道,扩大和强化市场机制在资源配置和经济运作中的作用。另一方面,与八大路线相比,1978年的经济改革更具政治性、紧迫性,以宏观的政治视野来看待和解决经济发展和改革问题的思路较为明显。邓小平指出,“经济工作是当前最大的政治,经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前,恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面”,“政治工作要落实到经济上面,政治问题要从经济的角度来解决”,“要用经济办法解决政治问题、社会问题”。12从政治的角度来看待和解决经济问题,决定了经济转型的启动必然具有强烈的政治主导色彩,70年代末至80年代中期的转型实践证明了这一点。第二,经济转型的成功是政府治理变革的经济后果。经济改革与转型伴随以大规模的制度变迁与创新,政府治理规则的变革是其中最活跃且具主导性的因素。从实行体制外农村家庭联产承包责任制到城市经济体制改革的全面展开,从放权让利到政企分开,建立现代企业制度,再到社会主义市场经济的初步确立和发展,政府治理的变革与创新扮演着关键角色。经济转型的同时,政府自身也在发生一系列深刻的变革,从政府施政理念、结构配置到权力运作机制等各个环节,政府治理模式也在进行着“转型”——从传统集权、全能的政府走向民主、法治、有限和责任的政府。值得注意的是,这种“转型”与经济转型是互为作用的。4一方面,政府治理变革必须适应于经济、社会发展的需要,尤其是适应于社会主义市场经济对政府治理的要求;而另一方面,由于经济转型的最初动力主要来自于政府的推动,以及转型期经济改革要求政府发挥更多的作用,经济转型的成功实则有赖于政府治理变革的及时推进。在此意义上,经济转型的成功是政府治理变革造就的。第三,经济转型先于政府改革。与前苏联和东欧等国家的激进变革模式不同,中国的经济转型采取了“摸着石头过河”而非“一步踏进深渊”的渐进转型道路。这种渐进转型模式的现实逻辑是,转型首先着眼于经济增长,并且选择从体制外农村经济体制改革为切入点,恢复农业生产的积极性,然后扩大到体制内城市经济体制改革。这些措施是逐步推出的,并涉及下放中央政府对资本支出的权力。“政府善用的方法之一是在挑选出的省、地、县甚至企业试行新的政策。如果这种试点成功,就迅速推广。如果不成功,失败的代价往往有限。如果政府感到不利于增长或危及稳定,改革措施也会被取消”13。通过选择性地先难后易、阶段展开的渐进方式,经济转型相对避开了深层次、体制性等改革难点,使得改革措施能够较快取得绩效,从而尽可能地减少了转型的阻力。同时,这也意味着决定经济运行规则的政府治理等深层次变革落后于经济领域的转型。与经济转型的主动性相比,政府治理变革呈现滞后性、被动性特点。第四,市场经济深入推进要求政府必须进行治理转型。经济转型的核心是从计划经济向市场经济转换和过渡。计划经济的实质是一种权力经济模式。在这一模式下,国家确定工业化尤其是重工业优先的发展战略,并以公有制形式占有和控制经济企业,运用国家计划、行政指令等公共权力方式调配原材料、资金、土地和劳动力等生产要素,以及通过行政定价机制确定利益分配格局。相比之下,市场经济是一种权利经济、规则经济模式,它质疑国家掌握信息的充分性,质疑政府官僚制结构对市场信息的敏感性、反应性,质疑国有企业管理者能够超越“内部人”模型的假设而总是出于社会利益进行决策14;强调个体的利益驱动是人类经济生活的原点,信息的分散性决定了理性的有限性,而市场恰好是弥补信息、理性有限性的有效机制,通过市场这只“看不见的手”,能够实现基本生产要素的配置效率;要求通过制度化、法治化的程序、规则,规范政府行为在经济生活中范围和限度,保护个体的相应权利。由此,从计划经济向市场经济的转型,要求政府治理的根本变革,包括规范和限制政府权力,重新设定政府职能,以及通过改善政府运作机制、提高政府效率等。尤其在转型后期,政府治理变革的要求更为迫切。二与传统经济学对转型问题的研究思路不同,转型经济研究强调在非稳定状态下市场体系诸要素之间的互补性、动态性关系对转型的顺序、速度、条件和方式的影响,以及对市场激励与法治规则、经济转轨与政府作用等制度动态变迁的分析。首先,转型过程充满不确定性,经济活动主体和政府政策制定者面对总和不确定性进行博弈决策,经济转型与政府作为之间存在明显的相关性;其次,在转型的总和不确定的情况下,转型次序、政策措施的抉择非常重要;第三,转型前后的政治约束对转型动力和阻力机制有明确影响。热若尔·罗兰指出,转型是大规模制度变迁的过程,它是一个复杂的动态系统,它既影响资源配置市场规则和企业的治理结构,也包括更为重要的政治性约束条件15。根据这一观点,政府的有效治理是决定经济转型成败的关键因素,“一个有效的政府对于提供商品和服务——以及规则和机构——是必不可少的,这些商品和服务可以使市场繁荣,使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”16中国渐进式转型的策略表明,计划经济体制向市场经济转型需要一个较长的过渡时期。在此期间,两种经济形态的因素并存,市场的因素不断增加、扩展,计划的因素还有所保留。这在一定程度上缓解了激进变革可能引发的社会动荡或失序,减轻了转型的阻力,但转型经5济又不可避免地存在一些体制性的缺陷,两种经济形态的弊端——市场失灵与政府失灵现象同时出现,如市场对财政、信