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1关于开展岗位权力风险防控机制建设工作的实践和思考焦作市惩治和预防腐败体系建设工作领导小组办公室【内容概要】加强对权力的有效制约和监督，这是摆在各级党委、政府和纪检监察机关面前一个迫切需要解决的重大课题。焦作市根据党的十七大和中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》的要求，认真分析权力的基本特征，从宏观上着眼，从微观上入手，于2009年3月份，在市财政局等三个单位开展了岗位权力风险防控机制建设试点工作。经过一年多的探索和实践，找到了在党政机关有效预防腐败的途径和载体——岗位权力风险防控机制建设。它不仅显示了强大的生命力，而且具有很强的工作针对性。可以说，岗位权力风险防控机制建设工作，是目前实践三个“更加注重”、加强对权力的制约和监督、有效预防腐败的途径和载体。《中国纪检监察报》、国家预防腐败局网站和省惩防体系建设工作简报先后刊发了焦作的做法。一、开展这项工作的背景1、中央对反腐倡廉建设提出了新的明确要求。党的十七大报告强调：“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”，“坚持深化改革和创新体2制”，建立“权力运行监控机制”。中央颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中要求：以改革创新的精神，建设性的思路、举措和方法，完善工作机制，破解工作难题，推进反腐倡廉建设。2、全国一些地方开展了廉政风险防控机制建设工作。从新闻媒体上，我们了解到开展这项工作较早的地方有：北京崇文区、河北邯郸、江苏苏州、浙江海宁等。一些专家还给予了高度的评价。焦作市重点对河北邯郸市和北京崇文区的经验和做法进行了学习考察。3、焦作反腐倡廉制度建设的实际需要。近几年来，焦作市在对领导干部监督、规范约束行政权力、农村基层党风廉政建设、构建惩治和预防腐败体系等方面，都进行了一些卓有成效的探索和实践：一是建立健全十项制度，加强对县处级领导干部的监督管理；二是对市110多个政府职能部门、行政执法机关、公用事业单位权力事项进行清理规范，明确服务内容、办事程序、法律法规依据、收费标准等内容，编辑出版《焦作市为民服务手册》；三是在农村实行“民主定事、制度理财、群众评官，监督保障”的工作机制；四是坚持“五化”工作模式，构建具有焦作特色惩治和预防腐败体系，并提出打造“‘风清气正、务实为民、勤廉创业、和谐发展’清廉焦作的政治品牌”的要求等。但焦作也同全国一样，一些违纪违法现象仍在滋生蔓延。反腐倡廉的实践呼唤着工作思路和方式3方法的创新。就是在这样的背景下，焦作市适应形势任务的需要，开始了岗位权力风险防控机制建设的艰苦探索和实践。目前，市财政局、卫生局、环保局三个单位已按照要求进入了第二阶段的试点工作，市直21家单位岗位风险防控机制建设工作也已全面展开。二、开展这项工作的基本做法、主要任务和初步成效（一）基本做法从三个试点单位来讲，一是领导高度重视，精心组织实施。成立由局“一把手”任组长的领导小组，制定工作方案。二是消除思想顾虑，认真查找风险点。主要讲清：⑴在目前的形势和环境下，任何人都可能犯错误；⑵过去廉洁不等于现在廉洁，现在廉洁不等于今后一直廉洁；⑶权力具有腐蚀性，行使权力有风险；⑷查找的岗位风险不仅仅是个人的，而是这个岗位的风险。三是深入进行研究，实施重点突破。主要是突破了风险点描述和制定“一对一”防控措施的难题。四是坚持领导带头，发挥表率作用。主要是坚持“五带头”，即带头参加学习教育活动，带头查找岗位风险点，带头公开亮风险点，带头制定和落实防控措施，带头作出廉政承诺。五是反复修改完善，不断总结提高。主要是修订完成《岗位权力风险防控一览表》，并上报总结评价下步打算和工作建议的报告和工作成果资料。4从市纪委来讲，一是组织外出学习，开阔眼界和思路；二是深入研究，提出开展这项工作的指导性意见；三是强力推进，领导干部带头查，带头亮风险点，制定“一对一”防控措施；四是研究论证，制定《实施方案》，进行大范围试验。（二）主要任务即第一阶段的主要任务，一是进行岗位权力行使风险教育。主要内容包括:⑴权力的含义和特征，即权力具有两重性、腐蚀性、扩张性、不平等性、可交换性。⑵权力与风险的关系，即权力越大责任越大、风险也越大；岗位越重要越容易被腐蚀。⑶权力的实质，即权力意味着责任、意味着信任、意味着奉献、意味着约束、意味着考验。二是理清岗位职责范围内的权力。即根据岗位职责，对权力进行认真梳理，明确三个方面的内容：⑴本岗位有几项实实在在的权力；⑵各项权力的含义；⑶行使这些权力的基本依据和规定。三是查找并描述权力在行使过程中的风险点。风险点，即权力在行使过程中可能发生问题的关键点、节点。具体表述为：每项权力在行使的过程中，因什么原因（情况），会发生什么问题。主要有三个方面的内容：⑴梳理业务工作流程；⑵查找风险点；⑶描述风险点。查找的方法，个人自查，大家提、领导点、相互帮，最后由党组织审定。四是制定并落实“一对一”的防控措施。即依据法律法规、政策规定、廉政要求、工作程序及工作标准，针对查找出的风险点，从业务工作流程上，制定出防止违纪违法行为发生5的“一对一”的防控措施，并切实抓好落实。在此基础上，要求党员干部要就加强政治学习、提高思想素质制定出具体的措施。（三）初步成效从三个试点单位来讲，一是第一阶段工作目标基本达到。即用权风险意识、廉洁从政意识和工作责任意识明显增强；权力界定清晰，业务流程规范；风险点查找准确、表述严谨，全部公开，相互监督；“一对一”的防控措施，简洁、明快，具有针对性和可操作性。比如，市财政局通过全面查找，局班子成员梳理岗位权力83项，查找风险点187个；中层干部梳理岗位权力87项，查找风险点178个；全局梳理出的重点岗位权力10项，查找重点岗位风险点41个。二是找全找准风险点为健全反腐倡廉制度和加强有力监督奠定了坚实基础。三是防范和化解了岗位风险，从源头上预防了工作业务方面违规操作问题的发生。四是促进了机关的规范化管理和廉政勤政的双丰收。三、几点认识和思考（一）开展这项工作对加强反腐倡廉建设具有重要的意义和作用。焦作研究认为，开展这项工作是贯彻中央反腐倡廉建设要求的新探索、推进惩防体系建设的新载体、新形势下预防党员干部违纪的新举措、打造“清廉焦作”政治品牌的新实践。所谓新探索，就是按照党的十七大和《建立健全惩治和6预防腐败体系2008-2012年工作规划》中提出的新要求，以改革创新的精神，建设性的思路、举措和方法，通过开展岗位权力风险防控机制建设工作，完善工作机制，破解工作难题，推进反腐倡廉建设，增强预防腐败工作的针对性和有效性。所谓新载体，就是实践胡锦涛总书记在中纪委五次全会上提出的“建立廉政风险防控机制建设”和“权力运行监控机制建设”二者有机结合的新载体，它集教育、制度、监督于一体。要运用好这个载体，扎实推进以建立健全惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设。所谓新举措，就是通过开展这项工作，不断增强广大党员干部的用权风险意识、廉洁从政意识和工作责任意识，加强权力的有效制约和监督，使党员干部不犯错误或少犯错误，达到保护和爱护党员干部的目的。所谓新实践，就是在原来工作的基础上，通过开展这项工作，加强党政机关这个层面的机制制度建设，促进机关的规范化、科学化管理，使广大党员干部坚持勤政廉政，为打造“清廉焦作”，增添新的活力和动力，为全市加强反腐倡廉建设提供有益借鉴。（二）开展这项工作抓住了问题的实质和要害。我们党对党员干部的基本要求，就是要正确行使权力，防止权力的腐蚀、扩张、交换和异化，为人民掌好权、用好权。而腐败，实质上就是权力的腐败；预防腐败，就是要预防权力的腐败。再从现实情况来看，党员干部腐败无不是利用职务的便利，正如7胡锦涛总书记所说：“各种形式的腐败活动，绝大多数是与以权谋私、权钱交易相联系的。”现在党员干部的风险，主要是来自职业的风险，即用权的风险。那么，风险防控主要是防控权力的不正确行使和滥用。开展岗位权力风险防控机制建设，恰恰触及到了问题的实质和要害，即通过开展用权风险教育，理清职责权力，查找权力在行使过程中的风险点，制定“一对一”的具体防控措施，可以初步实现个人的自我防控。在此基础上，建立和完善岗位廉政教育制度，用权风险提示制度，单位全方位公开制度，“三重一大”监督管理制度，重点岗位人员监督制度，以及规范自由裁量权等，将实现有力的组织防控和监督防控。从而，实现对权力的有效制约和监督，保证权力的正确行使。这就如同在河流上筑起的安全“堤坝”，在高速公路上筑起的“防护栏”。（三）开展这项工作要夯实基础，即查找出风险点、准确描述风险点，制定出“一对一”的防控措施。这是做好这项工作的基础。从实践情况来看，查找风险点的难度最大、阻力最大。这是因为：有的同志认为自己思想觉悟高，没有啥风险点；有的认为只要按规章制度办就行了，没必要查；有的认为公示风险点自己脸上没面子；还有的怕暴露“潜规则”等。因此，开展这项工作必须针对这些模糊认识，加强用权风险教育，提高思想认识。要注意讲清如下道理：⑴人的思想是在不断变化的，由于时间、年龄、外部环境等因素影响，都可能会8犯错误；⑵目前腐败处于易发多发时期；⑶查找的风险点是这个岗位的风险点。同时，要认真查找权力在运行过程中容易发生违纪违法问题的风险点。不仅如此，还要按“每项权力在行使的过程中，因什么原因（情况），会发生什么问题”把风险点准确描述出来，并制定出“一对一”的防控措施。从市财政局等三个试点单位的实践来看，只要有一个风险点，就有一个相对应的具体的防控措施。它不是宏观的、综合的，而是微观的、有针对性的、具体的和可操作性的。事实证明，如果泛泛而谈，讲空话、大话和套话，甚至以一个措施来解决一批问题，工作就会流于形式，徒劳无功。可以说，“查”、“描”、“定”三个环节至为重要，更触及灵魂，更具挑战性。这是党员干部自我教育、自我警醒、自我约束的过程，是增强用权风险意识、廉洁从政意识和工作责任意识的过程。因此，必须扎扎实实做好这些基础性的工作。唯如此，才能做到不做表面文章，不搞形式，不走过场；才能有针对性地建章立制，把岗位权力风险防控机制建设工作推向深入。（四）开展这项工作要实行全员参与，突出重点。开展岗位权力风险防控机制建设工作，必须实行全员参与、突出重点。这是因为：只要有岗位，就会有权力，有权力就会有风险；开展这项工作的过程，是一次权力观和廉洁从政教育的过程，是党员干部自我提醒、自我约束、自我监督的过程。所以，要实行全员参与。同时，必须突出重点，即领导岗位、中层岗位9和其他重要岗位三个层次。领导岗位，重点查找在重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等方面容易产生腐败行为的风险点；中层岗位，重点查找管理、执纪、执法等重要环节的风险点；其他重要岗位，重点查找在行使权力，尤其是自由裁量权等方面存在的或潜在的风险点。（五）开展这项工作要坚持领导干部“五带头”。这是因为开展岗位风险防控机制建设工作，涉及到所有领导班子成员、中层干部以及一般干部，涉及到所有的工作业务，难度大，阻力大。实践证明，这项工作能否搞好关键在领导，在“一把手”。只有领导高度重视，做到“五带头”，即带头参加学习教育活动，带头查找岗位风险点，带头公开亮风险点，带头制定和落实防范措施，带头作出廉政承诺。才能带动中层和一般干部查找风险点，扎实开展这项工作。否则，这项工作就要走过程。市财政局党组书记、局长申相臣，市卫生局党组书记、局长袁树庄带头查找风险点，带头亮风险点，带动并促进了工作的开展。因此，开展这项工作，必须坚持领导干部“五带头”。（六）开展这项工作既要注重学习借鉴，更要突出创新，务求实效。焦作开展这项工作之前，组织试点单位到外地进行了考察学习。起初，三个试点单位的提法也是“廉政风险防控机制建设”。但在工作中遇到了很大困难，甚至进行不下去了。这是因为：⑴从外地查找风险点的内容来看，有的是查“思想道德风险、制度机制风险和岗位职责风险”“三类风险”；有的10是“围绕环境、体制、权力、管理、人员素质”排查风险点。这明显地是针对人来排查风险点的。实践中，难以进行。⑵排查的风险点涉及面较大，无从下手，也难