美日非营利科研机构的治理模式比较及其启示

1美日非营利科研机构的治理模式比较及其启示张伟平摘要：本文根据公司治理的理论范式，分析比较了美日两国的非营利科研机构治理模式的基本特点，论证说明了美日两国非营利科研机构管理的成功经验。最后，提出了建立健全我国非营利科研机构管理体制的政策性建议。关键词：非营利科研机构；外部治理；内部治理；比较研究近年来，我国正在抓紧对产生于计划经济体制下的社会公益性科研机构实施全面改革。改革的基本思路是：对于有能力面向市场的公益科研机构，要通过转为企业、进入企业或转为中介等方式向企业化转制；对于确需国家支持、无法从市场获得相应回报的公益性科研机构，应在调整结构、分流人才、转变机制的基础上，按非营利科研机构管理和运行[1]。从改革实践来看，那些有能力面向市场的社会公益性科研机构，通过向企业化转制后确实增添了活力，成为推动我国科技和经济发展的重要力量。而那些无法从市场获得相应回报的非营利科研机构大多仍存在着员工收入低下、大量人才流失、机构运转不畅等严重问题[2]。因此，分析比较目前世界上相对成熟的美日非营利科研机构管理体制的特点，借鉴美日非营利科研机构内部和外部治理的成功经验，这对于指导我国非营利科研机构管理体制的建立和完善，促进我国非营利科研机构的健康快速发展是具有重要现实意义的。一、美日非营利科研机构的外部治理比较分析根据公司治理的委托——代理关系理论分析范式，非营利科研机构的外部治理是指处理非营利科研机构与外部利益相关者间的一种制度安排，主要是指政府（委托人）与非营利科研机构的经营者和管理者（代理人）之间的互动和搏弈，其核心是关于非营利科研机构的控制权和剩余索取权分配的制度性安排。这是因为非营利科研机构象企业一样，它们都是一组合约的集合体，其合约者都是利益主体或利益相关者[3]。那么，美日非营利科研机构的外部治理分别采用何种模式？了解美国国情的人都知道，美国非营利科研机构的外部治理既不是单靠市场，也不是光靠政府计划来实现的，而是借助于介于市场与2政府之间的一种制度安排来实现的，即“基于州司法厅和社会公众监督之下的政府税收调控管理体制”，或称之为“税收优惠正激励+司法部门和社会公众监督软性约束”的外部治理模式。美国的非营利科研机构运行经费除部分来自政府预算投资外，其余主要来自于政府的税收优惠。为规避非营利科研机构出现违反税法和国税局规章的机会主义行为，维系这种税收优惠正激励调制器的正常运行，美国政府构建了三道软性约束防线：一是联邦政府国税局和州政府的首席检察官、州税务局负责对非营利机构的财务制度和税务制度进行全面监督，监督主要手段是通过提交年度报告、举报和财务审计；二是推动行业自律，如联合会的互律、全国性协会互律和行业性社团的互律，以及更具约束力的认证制度等，依靠它们制定一个共同遵守的道德标准和行为规范；三是专门设立一些评价性机构、收集信息数据的机构等社会监督体系，为各团体、机构、个人提供非营利机构的资料，并把这些资料向社会公布，充分发挥社会公众监督软性约束的重要作用。显然，美国非营利科研机构这种“基于州司法厅和社会公众监督之下的政府税收调控管理”的外部治理模式，从总体上看要比政府的直接管制更为有效[4]。由于日本是一个政府主导型的市场经济国家，国家对科技活动实行高度集权管理。因此，日本非营利科研机构的外部治理是政府和企业双边发挥作用。一方面，政府通过战略规划、税收管理对非营利科研机构进行宏观管理。另一方面，由于政府对非营利科研机构的研究从战略上主要定位为应用研究，同时日本的非营利科研机构大都是由民间出资创办的，而非国家投资创办。因此，日本的非营利科研机构从诞生之日起就同企业联系比较紧密。当然，日本政府也给予非营利科研机构许多税收优惠政策。如日本政府允许非营利科研机构在一定范围内从事营利性经营活动，只要其收入用于本机构的科研活动，这部分营利收入政府只收27%的所得税，而企业则需缴纳42%的所得税。与此同时，政府还对非营利科研机构所进行的研究活动采取了扣除增加试验研究费的税额和技术出口所得特别金的优惠措施，并且免去了很多与研究有关的税种，如固定资产税、城市规划税、不动产所得税等[5]。二、美日非营利科研机构的内部治理比较分析在现实经济条件下，非营利科研机构的内部治理是指处理非营利3科研机构的内部利益相关者之间的一种制度安排，主要是指非营利科研机构内部控制权的制度性安排、工资及福利分配制度、人事管理制度和财务管理制度等。下文将从这几个主要方面，对美日非营利科研机构的内部治理进行分析比较。1.美日非营利科研机构内部控制权的制度性安排从非营利科研机构内部控制权的制度性安排状况来看，美国非营利科研机构的内部控制权主要集中在理事会的手中，其日常活动由理事会管理，理事会是最高决策机构。理事会成员通常由15名左右不同背景的有一定威望的知名人士组成，其来源与非营利科研机构的组织结构、业务运行（尤其是经费来源）密切相关，如企业家、银行家、科学家、律师等。理事会代表公众利益负责监管、制定章程、解除和选定领导人、批准管理人员提出的计划和预算等。美国非营利科研机构除具有理事会这个主要管理机构外，也有很多非营利科研机构还设有顾问委员会指导并协调研究工作和行政事务。日本非营利科研机构大都是由民间出资创办的，其控制权的内部结构同日本企业很相似，绝大部分采取的是株式会社制，即公司制管理。以日本产业技术综合研究所为例[6]（该所是在日本公共科研机构独立法人化的改革过程中由15个研究机构合并而成的），该研究所管理层主要设理事长、理事、监事。理事长是法人代表，负责管理研究所业务，监事负责监查其业务，理事长及监事都由主管大臣任命。顾问负责参与策划研究所研究事务中的重大方针政策，并负责对特定事项的处理。研究所的组织构架主要包括三大部门：研究管理部门、研究实施部门、研究关联部门。研究管理部门包括理事长直属部门、监事直属部门以及普通管理部门三类，负责研究机构自身的管理与运作。研究实施部门主要职责是负责开展具体的科学技术研究工作。研究关联部门主要职责是负责收集和发布研发信息、搞好产官学联合和国际合作，以及研究成果的普及推广等。2.美日非营利科研机构的工资及福利分配制度美国的非营利科研机构都各自制定了一套完善的工资及福利分配制度，以及符合市场价值的补偿政策。院长（所长）的薪金大多实行年薪制，具体数目是与理事会协商而定的，并非国家制定，院长（所长）奖金等也是根据一年的业绩大小与理事会协商而定。各非营利科研机构员工的薪酬福利也各不相同，但基本上都是根据各自院（所）的状况与本单位理事会协商而定。从员工基本工资的增长机制看，大4致可分两种：年终评价和工作年限评价机制。从薪酬福利基本形式看，主要包括：基本工资、可变薪酬（该项与奖金直接挂钩）、间接薪酬（主要包括带薪休假、社会保险、在职培训、养老金）。从员工（包括院长、所长）整体工资资金来源看，65%左右来自政府支付，另有35%由本院（所）自己创收解决。另一方面，为了能够吸引和留住优秀科技人才，美国的非营利科研机构都制定了补偿政策。美国非营利科研机构对其工作人员的补偿标准有：一是工资加福利可同外部市场竞争；二是保证内部分配的公平；三是根据个人表现优劣确定不同的补贴额。由于日本的非营利科研机构实行的是公司制管理，所以其工作人员工资及福利分配制度采用的是年工序列表工资制和终身雇佣制。终身雇佣意味着员工在公司的不同阶段都有不同的固定的工资，退休后还有一笔退休金。而年工序列表工资制意味着员工的工资水平由其资历和学历来决定，一般来说，年龄越大，学历越高，其工资级别就越高。其他补贴与个人在该机构的工作年限和个人贡献以及所在部门的业绩有关系，所以员工都非常敬业以争取更高的业绩。3.美日非营利科研机构的人事管理制度美国非营利科研机构人事管理的决策权基本上掌握在项目负责人、部门主管和主任手中，人事管理部门只提供日常的管理服务，工作人员聘用多采用合同制，研究人员比较自由，工作环境比较宽松。以斯坦福研究所为例，为充分调动科研人员工作的积极性和创造性，在人事管理方面该所特别强调高度分权，研究的课题一旦确定后，项目负责人在计划规定的范围内可以从社会上公开招聘科研人员，项目出资方不得加以干涉。但是研究所主要负责人以及项目出资方对于项目的各个阶段研究报告监督较紧，要求随时与计划进行认真对照，并以此作为对具体研究人员的工作和能力进行检查和评价的标准。显然，美国的非营利科研机构人事管理制度至少具有如下三方面优点：一是可以灵活地改变组织结构；二是可以灵活有效地执行预算；三是人员定额没有事先规定，在待遇上更多依据个人的业绩而定。日本非营利科研机构人事管理制度如同典型的日本企业一样，大多采用的是终身雇佣制。只要员工遵纪守法，哪怕是业绩平平，也不会被解雇。在人员工资的晋升上，主要还是论资排辈。但是也有一些非营利科研机构正在积极推行美国式的人事管理制度。以日本产业技术综合研究所为例，该研究所管理人员及职员由理事长任命，研究人5员则由本国的研究人员和外国研究人员构成，本国的研究人员有来自企业、学校的研究人员。研究所引进人才实行了科研人员任期制、能力薪金制、外界专家评估制等制度，并对成绩优异者给予重奖。4.美日非营利科研机构的财务管理制度美国的非营利科研机构财务管理的主要任务是制定战略性预算。财务管理的一般规范是：非营利科研机构首先必须根据机构发展目标估算出预期的收入，然后编制与收入相等的开支项目。下属各部门要定期做出情况报告，并把实际成本与预算成本作比较分析，以保证各项运行经费的管理控制。机构负责人要根据其总任务制订年度预算，并提交给相应的主管部门，审批之后再将经费划拨给其下属各个部门。美国政府还规定：非营利科研机构每年节余的运行经费年终不能作福利分配给员工，但是可以跨财政年度使用，而且只能用于科研上。日本非营利科研机构的财务预算编制过程严谨而细致。为了保证科研资金更合理地分配和使用，日本政府要求各非营利科研机构都必须建立健全严格的财务管理制度，各非营利科研机构的会计根据主管省的省令确定，原则上为企业会计。与此同时，日本政府还规定非营利科研机构的财务诸表、事业报告书及决算报告书要接受监事会的监督检查，各非营利科研机构必须在事业年度结束后三个月内向主管大臣提交事业年度的借贷对照表、损益表等主管省令规定的文件及其附属明细书(即财务诸表)，并附加决算报告书及监事与会计监察人意见接受其认可。主管大臣在对上述财务诸表进行认可时必须听取评估委员会的意见。各研究机构在接受主管大臣的认可后，应及时向社会公布财务诸表。此外，非营利科研机构每年都要进行损益计算，若有盈余则填补上一年度的亏损，之后仍有剩余则作为当年的盈余金或者经主管大臣认可作为中期计划的剩余金使用，若出现亏损则用上一年度的盈余金填补，之后仍有亏损则作为当年的亏损金。主管大臣在认可把当年盈余金作为中期计划的剩余金使用时，首先须听取评价委员会的意见。三、启示及政策性建议综上所述，我们不难发现美日两国非营利科研机构治理模式的共性在于：在宏观层面上，它们既尊重市场的发展规律，又体现政府的宏观调控职能，同时也突出司法和税务部门、社会公众、行业协会监督管理的独特地位，更注重调动非营利科研机构自身的积极性；在微观层面上，公司制正在成为非营利科研机构管理的时尚，财务管理规6范化、各种账目明细公开化已成为软性约束非营利科研机构运作的重要手段，管理人员聘任制、向社会公开招聘工作人员、以合同方式确定单位和个人的权利义务关系等已作为非营利科研机构人事制度的内部治理制度性安排的固定形式。这些方面密切结合，缺一不可，由此构成了支撑美日两国非营利科研机构健康发展的外部治理制度保障体系和科学严密的内部治理管理机制。我国的非营利科研机构可以在注重中国实际情况的基础上，学习借鉴美日两国非营利科研机构的这些成功经验，在建立健全非营利科研机构的管理体制过程中认真做好以下几方面工作。第一，着力构建非营利科研机构的社会化监督治理体系，促进由单一的政府监督向法律监督和社会监督并举的方向发展。一方面，在非营利科研机构的科研项目立项评审上，要组成一个包括多方面人士参加的评估机构，保证决策的